Democracia mexicana: gobernabilidad sin rendición de cuentas

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Se le atribuye erróneamente a la democracia la capacidad de acabar con el bajo desarrollo, la violencia, la corrupción y la impunidad. Y a la reducción de la pobreza se le considera como una medida que vuelve innecesaria la disminución de la desigualdad. Es necesario cuestionar estos supuestos a la luz de un diagnóstico de la democracia mexicana que ponga en la mesa dos conceptos centrales: gobernabilidad y rendición de cuentas.

En México tenemos un sistema político en el que los líderes ascienden al poder por medio de elecciones limpias y competitivas desde la reforma electoral de 1996; no obstante, la capacidad que estos tienen de tomar decisiones en el ámbito público y de asegurar su ejecución —la gobernabilidad— no está sometida al escrutinio de los votantes de manera efectiva. La falta de instituciones de rendición de cuentas horizontal crea una situación de opacidad y abre una brecha entre representantes y representados. La desigualdad acrecienta esta distancia entre los ciudadanos y sus mandatarios, pues el peso económico de los actores en la cima de la pirámide genera que las acciones de las autoridades no estén dirigidas a proteger a las mayorías menos favorecidas.

En su texto titulado «Desaliento de México», Enrique Krauze menciona que se esperaba de la democracia que trajera «paz, prosperidad y justicia». Esta expectativa es razonable, pues el propósito de que los ciudadanos puedan elegir a sus gobernantes es que se vele por su seguridad y bienestar. No obstante, lo cierto es que el ejercicio efectivo del voto no genera por sí mismo resultados ideales. La gravedad de la situación en México es que la confianza de los ciudadanos depositada en el voto le ha otorgado a los gobernantes poder y legitimidad, pero no han sido construidos de forma simultánea los mecanismos de pesos y contrapesos suficientes para vigilarlos.

La democracia, estrictamente, no es más que un tipo de sistema político en el que los partidos políticos pierden elecciones. En este sentido, la democracia mexicana no nos ha defraudado. Las elecciones presidenciales desde el año 2000 han sido competidas y competitivas. Ningún agente ha sido capaz de determinar los resultados del proceso electoral ex ante y ha habido certidumbre ex post, dado que quienes han ganado las elecciones han detentado el cargo. De igual forma, ha sido un proceso que se refuerza a sí mismo, pues los perdedores no han intentado remover a los ganadores mediante mecanismos no institucionales y han vuelto a participar en la contienda electoral.

Contrario a lo que se piensa comúnmente, las acciones de Andrés Manuel López Obrador son un ejemplo de lo anterior. Como candidato a la presidencia ejerció su derecho de hacer una petición de un nuevo conteo de la votación, ante dos procesos electorales que habían presentado algunas irregularidades. Lo importante de estas situaciones es que López Obrador acudió a un mecanismo institucional que funge como defensa de la democracia en el país: los juicios de inconformidad por los resultados ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Más relevante aún es que habiendo agotado estos recursos en 2006, y a pesar de haberse declarado «presidente legítimo», López Obrador nunca intentó derrocar al sistema en el que había sido vencido, sino que decidió participar como candidato de nuevo en 2012, y todo parece apuntar que lo hará una vez más en 2018. Esto nos habla de la estabilidad de la democracia, pues sus participantes prefieren perder que tratar de imponer un sistema distinto por la fuerza.

Por otra parte, gracias a la alta proporción de la población de quien depende la victoria del gobernante en una democracia, este último se ve obligado a proporcionar más o mejores bienes públicos ‒seguridad, educación pública, servicios de salud, etcétera‒ que los mandatarios elegidos por grupos reducidos. Es por esto que existe el consenso respecto a que este tipo de régimen político tiene la característica de disminuir la capacidad del líder de usar los recursos públicos en su beneficio. Por ello, la esperanza de mayor prosperidad y justicia mencionadas antes están justificadas. Sin embargo, sería erróneo creer que la rendición de cuentas vertical ‒el voto‒ es capaz de evitar por sí misma que quienes detentan el poder puedan esconder sus acciones de quienes los eligen, incluyendo la colusión con el narcotráfico y la corrupción.

Es la falta de instituciones de rendición de cuentas horizontal lo que no ha permitido que los ciudadanos observen de manera clara el comportamiento de sus mandatarios y no puedan, por consiguiente, usar el voto de forma efectiva para incentivar las buenas prácticas. Por rendición de cuentas horizontal se entiende instituciones democráticas capaces de detectar, transparentar e incluso sancionar los comportamientos ilícitos de las autoridades. Si este tipo de actores está ausente en el gobierno, los intereses del electorado difícilmente serán una prioridad para sus dirigentes, ya que existe una asimetría de información entre gobernantes y gobernados que impide que los segundos puedan observar con claridad las gestiones de los primeros. Sin la posibilidad de emitir un juicio informado, el voto de castigo no puede ser un mecanismo eficaz para desalentar el abuso de poder. En consecuencia, el poder de la democracia para generar bienestar se ve disminuido.

Lo que vemos entonces es que México tiene un gobierno democrático, pero no uno representativo. Para revertir esta situación, lo que se necesita es que la prensa sea realmente libre, que los gobernantes tengan interés por ser reelegidos, y que la oposición se convierta en un auditor constante de la administración en turno para que los líderes mexicanos respondan a las preferencias de sus electores. En el presente, México es un país donde el periodismo es una profesión de riesgo (según el índice de World Press Freedom de 2016, nuestro país ocupa el lugar ciento cuarenta y nueve de ciento ochenta en libertad de prensa), en donde la reelección todavía está sujeta a la aprobación de los partidos más que a la de los ciudadanos, y donde los partidos de oposición no velan por la legalidad, pues están también inmersos en escándalos de corrupción y colusión con el crimen.

Es de reconocerse que con la democratización del país sí han surgido instituciones que funcionan como puntos de veto y, como consecuencia, han contribuido a hacer los compromisos del gobierno mexicano hacia sus ciudadanos más creíbles. Tres casos resultan ilustrativos. En primer lugar, la independencia del Banco de México desde 1994 imposibilita que el gobierno se financie a partir de medidas monetarias expansivas que resultan en altos niveles de inflación y en inestabilidad macroeconómica. En segundo lugar, la autonomía a partir de 1996 del Instituto Federal ‒ahora Nacional‒ Electoral evita que el partido en turno pueda manipular los resultados de los comicios a su favor sin dificultad alguna. En tercer lugar, la fundación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 1999 ha hecho exigibles los límites a la aplicación de la fuerza por parte de los agentes del Estado.

No obstante, es evidente que estos avances no han sido suficientes. El manejo de la política en el país sigue siendo turbio e, incluso en los casos en los que el abuso del poder es exhibido, la impunidad sigue siendo la norma y no la excepción. Basta pensar en las más recientes y casi innumerables polémicas por malversación de recursos, conflictos de interés y violaciones de derechos humanos en las que se han visto envueltos nuestros gobernantes. A pesar del descontento que esto ha ocasionado en la opinión pública, el sentir general es que hay pocas o nulas posibilidades de que se apliquen sanciones acordes a las violaciones a la ley para todos los responsables.

Por otro lado, es importante destacar el papel que la pluralidad desempeña en la democracia mexicana. Al contrario de lo que menciona Héctor Aguilar Camín en su artículo «Nocturno de la democracia», las fallas en la gobernanza en México no pueden ser achacadas a la alternancia ni a la ausencia de una mayoría legislativa que favorezca al líder del Ejecutivo. Lo que le falta al país no es limitar la competencia electoral, sino mejorar las fuerzas de oposición de forma que sus agendas sean fácilmente identificables y exigibles. Para lograr que esto comience a suceder, los partidos políticos tendrían que ser más transparentes en el manejo de los recursos y se le debería exigir a los candidatos de todos los frentes que hagan públicos sus ingresos, patrimonio y declaraciones de impuestos. Además, los medios de comunicación tendrían que tener un papel protagónico en el seguimiento de las propuestas, para reportar cuáles han sido cumplidas y de qué manera. Solo así se podría evitar que los miembros de partidos que deberían ser una alternativa para los electores se comporten como «los políticos de siempre».

Asimismo, Aguilar Camín propone fortalecer la gobernabilidad instaurando un sistema de segunda vuelta en las elecciones presidenciales. En realidad, en un sistema en el que la transparencia y la rendición de cuentas fallan, optar por la segunda vuelta podría traducirse más bien en la construcción de una legitimidad falsa del líder político, por haber sido electo por una mayoría artificial. Así, el mandatario podría gozar de más y no de menos oportunidades para aprovecharse de su cargo, ya que además de las facultades que le concede su puesto, tendría el poder de las mayorías sin estar sometido al escrutinio de los ciudadanos que las conforman.

El tema de las mayorías es especialmente delicado si consideramos el obstáculo que implica la desigualdad económica para lograr la igualdad política. El principio de «un hombre, un voto» en el que se basa la democracia representativa se desmorona cuando el dinero le da a un puñado de individuos una influencia sobre las decisiones públicas inconmensurablemente mayor a la de los demás. Son entonces engañosos los argumentos que en el artículo «La desigualdad no es el problema» expone Luis Rubio, pues sugiere que tener un Coeficiente de Gini cercano a .48 no es un reto para nuestro país.

Aunque es cierto que la pobreza erige importantes barreras para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos, no es posible ignorar los efectos perniciosos que la desigualdad tiene en el desempeño de la democracia en un país como México. El autor da por hecho que la desigualdad es el resultado de la diferencia de las capacidades de creación de riqueza de los individuos, siendo miope ante la existencia de las barreras políticas que las élites económicas de este país han sido capaces de imponer para mantener rentas injustificadas y esquemas monopólicos que ponen en desventaja al resto de los ciudadanos. El argumento de Rubio es el de la economía de goteo. No obstante, la desregulación y los recortes de impuestos que favorecen a las clases más altas no tienen el efecto de crear las «oportunidades de empleo productivo» que según este autor serían la solución a la pobreza.

La realidad es que el elevado nivel de desigualdad en el país es reflejo de una clase política fuertemente vinculada con los miembros de la sociedad que conforman el decil más alto del ingreso y que labora en su favor a costa de quienes pertenecen a los nueve deciles restantes. La relación simbiótica entre la clase política y los más acaudalados es posible en una democracia en la que la mayoría vive en condiciones de pobreza o vulnerabilidad económica justamente porque la situación de marginación los despoja de medios adecuados (como el acceso a la información y el acceso a la justicia) para reclamar sus derechos y demandar representatividad.

El diagnóstico parece ser que a México le faltan instituciones democráticas que hagan más creíbles los compromisos del Estado, así como condiciones que lo encaminen a invertir en sus ciudadanos. Se necesita, solo para mencionar dos ejemplos, que la Secretaría de la Función Pública sea independiente de Presidencia y, para asegurar que los legisladores sean leales a su electorado, que su reelección consecutiva no esté condicionada por su partido político.

La fuente de este tipo de instituciones es el lazo fiscal entre el ciudadano y el Estado. El Estado se encarga de proveer bienes públicos a cambio de impuestos y el ciudadano está dispuesto a ceder parte de su ingreso. ¿Qué podemos entonces decir de un país donde, según datos de Our World in Data, únicamente 17.4% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2012 provino de impuestos, mientras que cerca de 42% del ingreso del gobierno en 2012 provino de recursos naturales, según la información del International Center for Tax Development? Más aún, ¿qué podemos decir de un país en donde se estima, según datos del 2015 de la Corporación Financiera Internacional, que la corrupción cuesta alrededor de 9% de su PIB?

La recaudación es baja y una alta proporción se pierde en malversación de recursos o en gastos injustificados. Esto no puede traducirse más que en un gobierno poco interesado en generar resultados y en una baja confianza de los ciudadanos hacia sus líderes. El gobierno no ha tenido la capacidad de proveer suficientes empleos formales en el país y ha derrochado los impuestos que le entregan aquellos que sí han tenido la «fortuna» de ceder buena parte de su sueldo en Impuestos Sobre la Renta. Es claro que el surgimiento de una verdadera representatividad en este país está ligada al crecimiento de sectores formales más productivos y esto a su vez depende de que la gente pueda hacer valer los derechos que le otorga la democracia.

No cabe duda que la indignación por el «gasolinazo» de finales de diciembre del año pasado se explica en gran medida por esta desconfianza. Cuando Peña Nieto declaró que el subsidio a la gasolina costaba al país doscientos mil millones de pesos anuales, la reacción general no fue de alivio por la eliminación de una medida regresiva, sino de indignación, pues nadie cree que esos recursos serán utilizados en beneficio de la mayoría. Cuando el presidente declaró que se nos había acabado «la gallina de los huevos de oro», la pregunta obligada fue: ¿y qué hicieron con los huevos de oro cuando hubo excedentes petroleros durante años?

Es innegable que en el país ha disminuido el número de barriles de crudo que producen los yacimientos y que el bajo precio internacional del petróleo pone en aprietos a la balanza fiscal del país. Con base en esto, el gobierno federal ha justificado el aumento del precio de la gasolina diciendo que de otro modo se habría tenido que recortar el presupuesto para programas sociales. Pero esto es absolutamente discutible cuando se sabe, por ejemplo, que Presidencia tuvo un gasto 63% mayor a lo establecido en el 2016 y que los diputados decidieron aumentar este año su presupuesto para combustibles, tomando así más de ocho millones de pesos al año del erario público con este fin.

El porcentaje de aprobación a la gestión del presidente se encuentra en niveles históricamente bajos. No sorprende, pues independientemente de la pertinencia, viabilidad y alcance que puedan tener ‒o no‒ sus decisiones, su actuar está condicionado de raíz por la falta de rendición de cuentas que caracteriza al sistema político del que es producto. ¿Hasta qué punto lo que sí funciona de nuestra democracia sobrevivirá en estas condiciones? ¿Cuál es el límite de la gobernabilidad sin rendición de cuentas?

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