La salida a nuestro problema de seguridad pública

Hemos vivido en la anormalidad constitucional: las Fuerzas Armadas no pueden seguir ocupando el lugar de la policía civil. Para superar esta anormalidad necesitamos transitar a un nuevo modelo de seguridad pública. Algo es seguro: el camino no será fácil.

| Seguridad

Desde hace diez años, las Fuerzas Armadas tienen a su cargo la seguridad pública en extensas porciones del territorio nacional. Inicialmente, se nos dijo que su despliegue buscaba hacer frente al narcotráfico. Hoy, se nos dice que son necesarias porque carecemos de policías confiables –o capaces– de enfrentar a la delincuencia en general. Entre más tiempo pasa con las Fuerzas Armadas a cargo de la seguridad pública, menos capaces parecen las policías para asumir su responsabilidad constitucional de hacerse cargo de ella. Nos ubicamos así en un impasse. Para salir de él debemos simultáneamente reconocer que estamos donde no deberíamos estar y que la transición hacia la situación correcta no será breve, sencilla o fácil. Por una parte, es poco realista pensar en una desmilitarización inmediata de la seguridad pública. Por la otra, debemos –por mandato constitucional y por instinto de supervivencia– transitar hacia una seguridad pública estrictamente civil. Para lograrlo, debemos de desplegar dos esfuerzos simultáneos y convergentes. Uno, que ubique en su lugar constitucional a cada institución y regule la forma en que han de intervenir en sus ámbitos de competencia. Otro, que nos trace la ruta crítica para transitar de la situación actual al punto en que cada pieza vuelva al lugar que le corresponde conforme al derecho. En esta lógica, ofrezco aquí una articulación de ideas propias y ajenas que han sido aportadas y han madurado a lo largo de estas semanas y meses de discusión pública al respecto. Propongo construir simultáneamente, bajo dos lógicas, los módulos legislativos[1] que necesitamos. Una que regule el escenario final a la que debemos llegar, otro que nos permita transitar para alcanzarla.


¿A dónde queremos llegar?

La seguridad nacional, la interior y la pública deben estar claramente distinguidas y reguladas por separado. La seguridad interior, propia de las Fuerzas Armadas, debe quedar acotada a escenarios específicos y determinados. Tengo en mente cuatro: catástrofes naturales, epidemias graves, rebeliones con la capacidad y el objetivo de derrocar al gobierno o, bien, la secesión de alguna entidad federativa. Seguramente hay más supuestos de seguridad interior pero lo importante es que la lista sea concreta y taxativa, no abstracta y enunciativa. No debiera, por tanto, incluir supuestos tan vagos como “cualquier otro acto o hecho que ponga en peligro la estabilidad, seguridad o paz públicas” u objetivos tan amplios como “preservar el orden constitucional, el Estado de derecho, la gobernabilidad democrática y los derechos humanos en todo el territorio nacional para garantizar condiciones de desarrollo de la población”. Un módulo legislativo debe de regular con precisión los supuestos específicos y los procesos minuciosos para el despliegue de las Fuerzas Armadas, así como el uso de la fuerza en estos contextos. Es importante que la seguridad interior no incluya, bajo ningún fraseo, las funciones que constitucionalmente están definidas como de seguridad pública en el artículo 21 constitucional (prevención, investigación, persecución, castigo del delito, etc.). La regulación del uso de la fuerza bajo la seguridad interior debe de precisarse y ser distinta a la regulación del uso de la fuerza bajo seguridad pública: el tipo de armamento, tácticas, objetivos, etc., deben ser claramente distinguibles.

Un módulo legislativo distinto debe de regular a la seguridad pública. Aquí habrá que discutir el modelo de policía que mejor se ajuste a las necesidades de las muy diversas comunidades que conforman al país. Probablemente, un arreglo que permita flexibilidad dependiendo de las diferentes capacidades de los diferentes municipios y estados sea lo más sensato. El Mando Mixto suena mejor que el Mando Único. El diablo está en los detalles, pero esos los sabrán articular con precisión los expertos en la materia, como Ernesto López Portillo.

Ahora bien, es posible que debamos aceptar la posibilidad de que, bajo alguna circunstancia futura, sea preciso, como algo realmente excepcional, recurrir a las Fuerzas Armadas para realizar labores de seguridad pública. Si ese supuesto se llega a presentar, el uso de las Fuerzas Armadas debe estar estrictamente regulado y deberá reunir dos requisitos distintos e indispensables. Primero, sólo podrá usarse a las Fuerzas en tareas de seguridad pública previa suspensión de la garantía constitucional establecida en el artículo 21 que ordena que la seguridad pública, sin excepción, esté a cargo de cuerpos civiles. La solución a nuestros problemas no pasa por encubrirlos sino por reconocerlos. Si necesitamos de las Fuerzas Armadas para realizar tareas de seguridad pública, debemos reconocerlo, pero también debemos respetar la constitución, activando el artículo 29 y suspendiendo la garantía que exige una seguridad pública civil. Esto[2] implicará activar mecanismos severos de supervisión por parte de otros Poderes y establecer mecanismos que procuren el regreso a la normalidad constitucional lo más pronto posible. Estos mecanismos deben incluir (a) una supervisión legislativa seria que incluya la declaratoria de sesión permanente del Congreso mientras dure la suspensión; el nombramiento de una Comisión Ad-Hoc con facultades para investigar el desempeño de las Fuerzas Armadas en las tareas asignadas, incluyendo visitas in situ, acceso pleno a toda la información generada en las operaciones, así como la facultad para llamar a comparecer a cualquier funcionario involucrado, etc.; un impedimento para legislar en ciertas materias (seguridad pública, electoral, derechos fundamentales) mientras dure la suspensión correspondiente, etc.; y (b) periodos cortos y con exigencia escalonada para su renovación. Así, por ejemplo, se puede aprobar la suspensión de garantías con la mitad más uno de los votos, pero sólo por tres meses; para un periodo mayor, se exige una supermayoría de 60%. Cualquier renovación de la suspensión exige mayorías crecientes y periodos más cortos hasta estabilizar las renovaciones en votaciones muy elevadas (85% del Congreso) por periodos muy cortos (mes con mes). Además, el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública deberá regirse por una normatividad distinta a las tareas de Seguridad Nacional o Seguridad Interior. Las tácticas, prácticas, armamentos, criterios de uso de la fuerza, medidas de seguridad, etc., deberán todas corresponder a la naturaleza de la tarea –la seguridad pública– y no a la naturaleza de la institución. Para ello, un grupo de las Fuerzas Armadas deberá estar entrenadas previamente en funciones de seguridad pública.


¿Cómo llegar allí?

El escenario que presume la regulación descrita no es el presente. En consecuencia, es preciso trazar la ruta para llegar a él. Para ello, se requiere una legislación transitoria que faculte, temporalmente, y regule consecuentemente (esto es, conforme a las necesidades de la seguridad pública) el desempeño actual de las FA en tareas de seguridad pública y, simultáneamente, obligue a la construcción de policías profesionales con condiciones laborales y técnicas adecuadas para su desempeño. Esto es, las normas que faculten a las FA en tareas de seguridad pública deberán ser de naturaleza transitoria y perder vigencia de forma improrrogable conforme a un calendario preestablecido en que se precise, región por región, el retiro de las FA de las tareas de Seguridad Pública. Simultáneamente, deberá prever el traslado de recursos financieros para la construcción de un sistema policiaco profesional. Esta regulación transitoria podría incluirse, por ejemplo, en los artículos transitorios de la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional que está en discusión actualmente en la Cámara de Diputados.

Esta legislación transitoria debe partir del reconocimiento de la irregular e inconstitucional situación actual y debe articularse como una legislación transitoria cuya función sea implementar la reforma constitucional al artículo 21 del año 2008 que ordena que los órganos encargados de la seguridad pública sean de carácter exclusivamente civil. Si reconocemos que la reforma constitucional no sea ha implementado –pues no se ha transitado a una seguridad pública estrictamente civil– podemos entender la legislación como una forma de hacer efectiva la constitución, no de exceptuar sus mandatos. Ello sería más conveniente para el gobierno y las Fuerzas Armadas ante tribunales internacionales pues sería indicativo de que el Estado está buscando subsanar sus deficiencias y prácticas irregulares, no encubrirías como si lo hacen las iniciativas hoy presentadas ante el Congreso de la Unión.

(Foto: cortesía de Jjafjjaf.)


Notas

[1] Uso el término “módulo” pues es una cuestión práctica el definir si estamos hablando de capítulos de una ley, de leyes distintas, de leyes nuevas, de modificaciones a leyes existentes, etc. Lo relevante es que las funciones del módulo queden definidas.

[2] Las características de la suspensión descritas en adelante deben incluirse en una Ley Reglamentaria del Artículo 29 y deben valer para toda suspensión de garantías, no sólo para la suspensión necesaria para usar a las FA en tareas de seguridad pública.

Artículos relacionados