Ley de Zonas Económicas Especiales: privilegios sin desarrollo social

La Ley de Zonas Económicas Especiales, que pretende impulsar zonas marginadas vía privilegios a la clase empresarial, reproduce el paradigma del “goteo hacia abajo”, un paradigma que ha fracasado aquí y en todas partes del mundo.

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En la última semana de abril la empresa calificadora Moody’s declaró en medios de comunicación que la disparidad del ingreso en México “no es resultado de que los ricos sean más productivos, sino consecuencia de un sistema político integrado por un reducido grupo de privilegiados económicos y la clase política”. Coincidentemente, en la misma semana, se aprobó la creación de la Ley de Zonas Económicas Especiales (LZEE), la cual ofrece diversos privilegios a grandes inversionistas, so pretexto de reducir la pobreza y la desigualdad en las 10 entidades de mayor incidencia de pobreza extrema. Esta ley es muestra de que nuestros legisladores y especialistas siguen cautivos en el viejo paradigma del “goteo hacia abajo” –según el cual hay que privilegiar a la clase empresarial para que esta genere riqueza, que luego será distribuida a toda la sociedad a través del mercado–, cuyo fracaso es evidente no solo en el país sino alrededor del orbe.

La LZEE es una iniciativa del gobierno federal que tuvo más de treinta modificaciones en su paso por las cámaras legislativas y fue aprobada por mayoría. Aunque algunas de las modificaciones son positivas,[1] estas solo tienen carácter declarativo porque no fomentarán la creación de mecanismos concretos para promover el desarrollo social y ambiental, ni para sancionar los daños sociales o ambientales que pudiera derivarse de la operación de la zona. Lo que sí es concreto en la LZEE, y tiene certeza jurídica, es el extenso número de privilegios fiscales, aduanales, territoriales y de infraestructura –como puertos, aeropuertos y otros inmuebles públicos– que se otorgaran a los privados que decidan invertir en las zonas –privilegios de hasta por 80 años. Estos mecanismos son inadecuados para abordar el problema de la pobreza, además de que implican una carga extra para el erario público.

Los entusiastas de la LZEE parecen olvidar que los beneficios que otorgará el gobierno federal a los inversionistas no son gratis. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) lleva una cuenta de gastos fiscales, en la cual contempla los recursos que el gobierno deja de recibir por los beneficios fiscales que otorga. Hasta ahora no sabemos a cuánto ascenderán los gastos fiscales de las ZEE. A este gasto hay que agregarle el costo de oportunidad, que no es otra cosa que el costo social de subsidiar la inversión privada con recursos que podrían usarse para el desarrollo de infraestructura social: escuelas, hospitales, transporte público, sanidad, etc.

Además del gasto fiscal y el costo de oportunidad, la ley propone que los gobiernos locales y el gobierno federal se coordinen para destinar gasto público al desarrollo social en las Áreas de Influencia de la Zona.

Pero, si el desarrollo social para reducir la pobreza y la desigualdad dependerá de la inversión pública, ¿cuál es el rendimiento social de otorgar beneficios a privados? La ley no generará incentivos para que el inversionista privado emplee trabajadores locales o nacionales, ni para que invierta en capacitación de capital humano y el desarrollo de infraestructura de servicios básicos. Tampoco generará incentivos para que el inversionista cree cadenas de valor en las áreas alrededor de la zona. Sin mecanismos para traducir los privilegios concedidos a los privados en mayor bienestar para las personas y comunidades más pobres del país, estamos frente a un gasto y política pública de tipo regresivo.

Algunos legisladores votaron a favor pensando que, sin importar el modelo, esta ley traería gasto público a las entidades federativas, lo cual en sí mismo se considera benéfico; no importa que se gaste mal, parecían concluir, lo importante es gastar. Otros legisladores esperan que la producción de riqueza se pueda redistribuir mediante el pago que los inversionistas privados harán al gobierno federal y a los gobiernos locales por concepto de contraprestaciones y otros derechos. Sin embargo, no queda claro de dónde viene este optimismo –si la ley consiste precisamente en exentar a los inversionistas de pagos al sector público.

El problema con esta ley es de fondo. Nuestros legisladores y especialistas insisten en diseñar e implementar iniciativas con base en paradigmas fallidos, como la teoría del “goteo hacia abajo”. Este modelo está presente en las consideraciones de la iniciativa del ejecutivo, según la cual hay evidencia empírica internacional que sugiere que en el mediano plazo existe una relación directa entre la tasa de crecimiento de las economías y los niveles de bienestar de la población. Por lo tanto, la pobreza y la desigualdad se explican por la falta de productividad, competitividad y, sobre todo, por la falta de incentivos al capital privado. Así, la prioridad del ejecutivo deja de ser la reducción de la desigualdad y la pobreza, y pasa a ser la promoción de inversión mediante beneficios y privilegios a grandes inversionistas. Desde esta perspectiva no es necesario desarrollar incentivos para redistribuir la riqueza que se genera en la punta de la pirámide, porque se confía en que los mecanismos de mercado trasladarán la riqueza –gota a gota– hacia los sectores más vulnerables.

Raymundo Campos y Gerardo Esquivel (2013) han demostrado que, cuando hay crecimiento económico, el ingreso de los muy ricos crece considerablemente más que el ingreso del resto de la población. Más aún, según los datos sobre la concentración de la riqueza en México publicados por OXFAM en 2015, el 10% más rico de la población concentra el 64.4% de toda la riqueza del país, y los cuatro principales multimillonarios mexicanos concentran el 9.5% del PIB nacional. Así se tiene que, si bien se genera riqueza, no hay evidencia del “goteo hacia abajo”, sino concentración de la riqueza y expansión de la pobreza.

Ante el evidente fracaso de la teoría del “goteo hacia abajo”, diversos economistas han explorado alternativas. El Premio Nobel de Economía Amartya Sen y Martha Nussbaum han argumentado[2] que el crecimiento económico es un pésimo indicador de bienestar, y que enfocarse en el crecimiento y la productividad oculta las verdaderas causas de la pobreza y la desigualdad. En esta misma línea, el premio Nobel James Heckman ha publicado investigaciones[3] en las que demuestra que la pobreza y la desigualdad empiezan desde las condiciones sociales y económicas que afectan la formación temprana del sistema cognitivo de los niños. Es decir, no es la falta de competencia la que genera baja productividad, bajo crecimiento y pobreza, sino la falta de una alimentación adecuada en la edad temprana.

De la misma forma, Jeffrey Sachs, economista asesor de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas, ha afirmado[4] que para impulsar el comercio exterior, la productividad y el crecimiento económico se tienen que generar capacidades básicas en las zonas más pobres, tales como alimentación adecuada, acceso a servicios de salud, acceso a la educación primaria, accesos a infraestructura como sanidad, agua potable, electricidad y comunicaciones. Esta opinión coincide con un estudio del Banco Mundial de 2011, “Zonas Económicas Especiales: ¿qué hemos aprendido?”, el cual señala que, para asegurar el éxito de la nueva generación de ZEE, es fundamental pasar de la idea de promover beneficios fiscales y restricción de salarios a un enfoque que facilite un ambiente de negocios más efectivo que promueva competitividad de las empresas, integración con la economía local, innovación y desarrollo social y ambiental sustentable.

En suma, es urgente que cambiemos de paradigma. Para reducir la pobreza y la desigualdad primero hay que invertir en el desarrollo de capacidades mínimas en la base de la sociedad. Solo entonces las personas podrán tener la oportunidad de desarrollar un mayor potencial productivo y contribuir a la creación de bienestar.

La idea de utilizar las ZEE como instrumento para reducir la pobreza y la desigualdad podría ser innovadora, si se promoviera la participación activa de la empresa privada en el desarrollo humano de las regiones de mayor incidencia de pobreza extrema. Por ejemplo, se podrían establecer beneficios fiscales escalonados en función del desempeño de la zona en la reducción de la pobreza y la desigualdad en el área de influencia. Sin embargo, los equipos técnicos de BANOBRAS y la SHCP que participaron en el diseño y negociación de la ley consideran que contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad no es función de la empresa privada. Esta es una visión de enclave bananero que considera que la empresa privada es meramente un ente extractor de rentas, la cual contrasta con un nuevo paradigma que concibe a la empresa como generadora de bienestar social –como es el caso de las empresas certificadas como socialmente responsables y las empresas sociales.

A pesar de la buena publicidad alrededor de la LZEE, esta ley no es un símbolo de innovación ni una promesa de un mejor futuro, sino la expresión legal de nuestra confianza en un modelo de extracción de rentas que (quizá) ayude al crecimiento económico, pero que a todas luces no generará bienestar social.

(Foto: cortesía de Idranx.)


Notas

[1] Se permite, por ejemplo, que la Comisión Nacional Indigenista, los representantes del sector social y privado y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) opinen y debatan, sin consecuencia, sobre el Plan de la Zona. Además, se propone incentivar la productividad mediante la creación de centros de capacitación, acceso a internet y encadenamientos productivos proponiendo tasas de 0% de IVA a proveedores nacionales y extranjeros de la zona, así como al sector extractivo. Pero se propone que esto se pague con recursos públicos mediante convenios entre municipios, entidades federativas y el gobierno federal

[2] Nussbaum, M. (2000), Women and Human Development: The Capabilities Approach, Cambridge: Cambridge University Press. Sen, A. (1999), Development as Freedom, New York: Knopf.

[3] Heckman, J. J., & Masterov, D. V. (2007). “The productivity argument for investing in young children.” Applied Economic Perspectives and Policy, 29(3), 446-493.

[4] Sachs, L. E., y Sach, J. D. (2010). “Realizing the Human Right to Health in Low-Income Countries.” En Freedom from poverty as a human right: economic perspectives, 169.

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