¿Cómo interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos? Lecciones para Evo Morales

Evo Morales intenta, por la vía de interpretación de tratados internacionales, postularse a la presidencia de Bolivia en un cuarto periodo, en desacato a la Constitución boliviana y el referéndum nacional que votó por el No.

| Internacional

El 4 de octubre de 2017, el ministro de Justicia boliviano, Héctor Arce, y la presidenta de la Cámara de Diputados de Bolivia, Gabriela Montaño, se presentaron, en Washington, a la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) con una demanda inusitada: la Constitución boliviana atenta contra el derecho de las personas a ser elegidas en un proceso democrático. ¿Una demanda de retención del Poder Ejecutivo en el seno de una institución con una cláusula democrática? El trasfondo es que la Constitución de Bolivia impide que una persona participe en más de dos elecciones presidenciales consecutivas. Pero, Evo Morales va por la cuarta en 2019. ¿Qué pasó en la tercera ocasión y por qué en esta ocasión escoge la vía supranacional?

Este artículo explica el surgimiento de la vía supranacional en el caso boliviano, al tiempo que pone en duda su efectividad. Muestra que existe evidencia legal (aunque cuasi jurisdiccional) para determinar cómo deben interpretar los países la reelección a partir del Pacto de San José, y que los órganos estatales sí pueden limitar el número de veces que pueden ser reelectos sus representantes. Para ello, lo he dividido en dos partes, la primera presenta la crisis (re)electoral actual, en el contexto boliviano del siglo XXI, y la segunda cuestiona la ruta supranacional.


Legitimidad nacional: entre lo económico, lo político y lo social

A diferencia de los intentos de mantener el poder por el uso de la fuerza, en América Latina la tendencia de estas últimas tres décadas ha sido buscar la reelección en un ejercicio democrático. ¿Cuáles son los factores que permiten que los presidentes vuelvan a ganar? ¿Es un argumento de «mejor malo conocido que bueno por conocer» o es un acarreo sistemático de votos con un régimen represivo contra la oposición?

En el caso de Bolivia, la simpatía por el partido del presidente Evo Morales —Movimiento al Socialismo (MAS)— es contundente en lo que va del siglo. En las últimas tres elecciones presidenciales Morales ganó por mayoría absoluta: con 54% en 2005; con 64% en 2009 y con 60% en 2014. Santiago Villar propone rescatar dos realidades en la elección de 2014: 1) que en el departamento de Santa Cruz Morales ganó pese a la historia de oposición al partido MAS, que en su primer mandato se manifestó con tensiones secesionistas, y 2) el voto de los bolivianos en el extranjero dio el triunfo al MAS con 70% del total contabilizado (2014).

En su análisis de las elecciones de 2014, Villar identifica tres resultados que legitiman el gobierno del MAS: estabilidad política, crecimiento sostenido y mayor inclusión social. La estabilidad política hace referencia a la capacidad de Evo Morales de mantenerse en el poder, en contraste con los cuatro presidentes que asumieron el cargo entre 2001 y 2005 y que no pudieron ejercerlo por más de dos años consecutivos. Respecto a los indicadores macroeconómicos, de 2006 a 2013 el crecimiento medio del PIB es de 5%, mientras que la inversión extranjera entre 2006 y 2013 se multiplicó por seis, pese a las nacionalizaciones de las industrias, como la de hidrocarburos, que emprendió Morales. Por último, logró grandes avances en la inclusión política y social de las comunidades originarias, las cuales representan 62% de la población total. Además, consiguió cambios radicales en los parámetros de bienestar social: reducir la pobreza, triplicar el salario mínimo y disminuir el desempleo.

El primer cuestionamiento en materia de reelección se hizo en 2013 ante una tercera candidatura presidencial de Evo Morales para las elecciones de 2014, pese a la restricción de la Constitución boliviana, pues en su artículo 168 la Carta Magna establece que la reelección presidencial es posible solo una vez de manera consecutiva. El Tribunal Constitucional de Bolivia desacreditó el debate en abril de 2013 en la Declaración Constitucional Plurinacional Nº 0003/2013, ya que respondió a la consulta de la Cámara de Senadores de la ALP (bajo el proyecto legislativo «Ley de Aplicación Normativa») sobre el alcance del artículo 168 constitucional. El tribunal resolvió que la primera elección de Evo Morales no debía contar como una elección dentro del marco normativo de la Constitución de 2009; entonces, la tercera candidatura de Morales debía considerarse como la segunda dentro del marco normativo vigente. Sumado a esto, su primer periodo duró un poco menos de lo establecido en la Constitución, puesto que las elecciones se llevaron a cabo después de que con la nueva Constitución se aprobara el cambio de una república a un Estado plurinacional. Por tanto, la candidatura de Evo Morales de 2014 no contradecía el texto constitucional al ser apenas su primera reelección consecutiva desde que entró en vigencia la Constitución de 2009.[I]

Con una mayoría absoluta del MAS en ambas cámaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia (ALPB) y con simpatía del máximo órgano judicial, en 2015 se inició el procedimiento para modificar la Constitución de Bolivia y poder presentar a Evo Morales a la presidencia por cuarta vez. El primer paso de ese procedimiento (una reforma parcial a la Constitución) es una ley de reforma constitucional aprobada por dos cuartas partes de ambas cámaras de la ALPB o una iniciativa popular. La prensa rescató el hecho que fue la Central Obrera Boliviana (COB) y la Coordinadora Nacional para el Cambio, junto con otras organizaciones, las que solicitaron a la ALPB esta reforma.[II] No obstante, la ley de reforma constitucional no necesita una solicitud ciudadana.[III]

Dado el dominio del MAS en la ALPB, el proyecto de ley de la reforma parcial de la Constitución Política del Estado fue aprobada por la ALPB en septiembre de 2015. Todo estaba listo para el segundo paso en el camino de una reforma parcial constitucional: un referéndum nacional. En la misma resolución 193/2015 se estableció la fecha, 21 de febrero de 2016, y la pregunta del referéndum: «¿Usted está de acuerdo con la reforma del artículo 168 de la Constitución Política del Estado para que la Presidenta o Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado puedan ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua?». La formulación de la pregunta es relevante porque denota un paso modesto (dos reelecciones continuas) y no una reelección indefinida.

El referéndum se hizo y ganó el «No». Este sería el fin de la historia si se toma como ejemplo el caso de Colombia; no obstante, Evo Morales aceptó el resultado y dejó claro que buscará la reelección por otras vías. Su declaración se resume así: el oficialismo perdió una batalla, pero no la guerra (Miranda, 2016).

¿Qué significa esta pérdida electoral para el gobierno de Evo Morales? Hay dos claras evaluaciones: una es que la primera derrota de Evo Morales en más de diez años y que esto demuestra cierta debilidad del partido, y la otra es que para lograr el triunfo del «No», la oposición (destacada por su heterogeneidad) se pudo aglutinar contra un objetivo claro con nombre y apellido. Así, esta derrota no debe leerse como un desencanto por el partido, sino como una debilidad puntual a la ambición reeleccionista y a la constante reinterpretación constitucional. Para dimensionar este argumento basta considerar que el «No» ganó por solo 2.6 puntos porcentuales, un margen que demuestra el peso del voto duro del MAS.


¿Dónde queda el Pacto de San José?

En diciembre de 2016, el MAS determinó por decisión unánime que su candidato a la contienda presidencial de 2018 sería Evo Morales, en contra de la decisión del referéndum. Las primeras cuatro alternativas para justificar esta decisión fueron: 1) una reforma constitucional parcial por medio de una iniciativa popular, 2) una reforma constitucional para extender el mandato del presidente, 3) que el presidente renuncie antes de las elecciones de 2019 para que no se cumplan dos términos completos seguidos, y 4) una reinterpretación constitucional (News Agencies, 2016). Las dos primeras siguen una vía análoga a la reforma constitucional parcial que ya fracasó. En cambio, las dos últimas no tienen justificación sólida de fondo, es una simple propuesta de forma. Una quinta surgió del partido y de los medios desde inicios de octubre: la de buscar un soporte en el derecho internacional.

Los primeros pasos hacia el argumento internacional se dieron el 18 de septiembre de 2017, cuando miembros de la ALPB presentaron ante el Tribunal Constitucional de Bolivia una acción para declarar inconstitucional la restricción de la reelección por las leyes electorales y para solicitar un control de convencionalidad con acuerdos internacionales en materia del derecho político a ser elegido. El argumento es que los artículos 26 y 28 de la Constitución de Bolivia establecen como únicos límites al derecho político de participación en elección popular tomar las armas en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra, defraudación de recursos públicos y traición a la patria. Por otra parte, el punto de control de convencionalidad se reforzó por la declaración, el 21 de septiembre de 2017, del ministro de Defensa, Reymi Ferreira, sobre cómo la limitación constitucional a una sola reelección consecutiva va en contra de lo establecido en el Pacto de San José. Pero, ¿realmente aplica la ruta internacional? ¿Cómo se debe interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos en este caso?

El camino internacional se popularizó en Latinoamérica durante el siglo XXI. Responde a las modificaciones de los marcos legales internos que se efectuaron desde la década de 1990 en la mayoría de los países de la región y que elevaron a los tratados internacionales en materia de derechos humanos (o un subconjunto de ellos) al rango constitucional nacional. En el caso de Bolivia, la Constitución de 2009 establece en su artículo 13.IV que los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos priman sobre el orden interno y que no se pueden suspender en Casos de Excepción. Se elevan al rango constitucional en el artículo 410, dentro del Bloque de Constitucionalidad. Por su parte, el artículo 256 consagra una jerarquía en materia concurrente entre la Constitución y los tratados internacionales relativos a derechos humanos, ya que se deberá escoger el instrumento que declare la interpretación más favorable del derecho. Evoluciones posteriores en el derecho boliviano garantizan que se deben ejecutar las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) (Sentencia Constitucional 0110/2010-R de 10 de mayo de 2010) y que es necesario incorporar la jurisprudencia internacional de la Corte IDH en la jurisprudencia interna (Sentencia Constitucional 1109/2011-R de 16 de agosto de 2011).

En este sentido, se planteó llevar a la Corte IDH o a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) el caso de la reelección de Evo Morales. En el caso de la Corte IDH, se puede solicitar una opinión consultiva o una resolución respecto al acceso del derecho político de Morales a ser elegido en un cargo público por un proceso democrático, las cuales son de carácter vinculante. El camino por la CIDH es de corte más político, pues no emite documentos vinculantes. No obstante, las Conclusiones, los Informes y las Recomendaciones de la CIDH tienen un peso político importante y algunos autores las consideran parte de la jurisprudencia de interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) (también conocida como Pacto de San José).[IV]

La base del caso alegado por Bolivia es que el artículo 23 de la CADH garantiza el derecho político de ser elegido, directamente o por representantes, a los cargos de asuntos públicos. Más aún, en el mismo artículo se determina que los únicos límites que se pueden imponer a la participación son: edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Por tanto, en principio, el haber ostentado con anterioridad el cargo público no puede ser limitación para poder participar.

No obstante, una aparente lectura literal no es válida al interpretar un tratado internacional. Se deben tener en cuenta las reglas generales y particulares de interpretación de acuerdos internacionales.[V] De manera tradicional, interpretar el Pacto de San José implica al menos tres niveles de análisis: 1) se debe considerar al tratado en su conjunto y en relación con otros instrumentos internacionales. Además de toda práctica posterior acerca de la aplicación del tratado por la cual se conste el acuerdo de las partes, como las resoluciones de órganos competentes de interpretación, como la CIDH. 2) El contexto del derecho constitucional nacional e internacional. 3) Las circunstancias jurídicas que rodean al derecho vulnerado.

Este ejemplo es más sencillo porque existe un informe en la CIDH respecto a estos casos donde existen limitantes a la elección. Pese a que este informe no es jurisprudencia de interpretación de la CADH, sí representa un antecedente importante que permite dilucidar los argumentos de la Corte IDH. El informe Nº 30/93 del caso 10.804 sobre Guatemala del 12 de octubre de 1993 informa que la CADH no prohíbe que las legislaciones nacionales creen limitantes a las elecciones; en particular, las reelecciones. El caso 10.804 surge de las aspiraciones del expresidente José Efraín Ríos Montt para ser candidato presidencial pese a la oposición de la Constitución de 1985. Esta Constitución establece en su artículo 186 que «no podrán optar a ese cargo, el caudillo ni los jefes de un golpe de Estado, revolución armada o movimiento similar, que haya alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno…». José Efraín Ríos Montt asumió la jefatura de Gobierno el 23 de marzo de 1982 en un gobierno de facto que suspendió el orden constitucional que dictaba la Constitución de 1966. Este artículo aprovecha la interpretación de la CIDH en este caso, pues se leyó de manera amplia una restricción a las elecciones presidenciales particular (en caso de jefes de un golpe de Estado) y el informe hizo referencia a cualquier limitación a las elecciones.

En dicho informe se consideraron al menos tres argumentos:

a) Que el límite a la elección «aparece en las sucesivas Constituciones de Guatemala desde principios de este siglo y es mantenida por las distintas reformas». Es decir, el contexto constitucional nacional.

b) Que «la condición de inelegibilidad no es idiosincrática de la tradición constitucional guatemalteca, sino que  aparece también —y a veces con prácticamente la misma redacción— en otras Constituciones de varios países centroamericanos (Honduras, Nicaragua)». Más aún, que «varios regímenes constitucionales establecen como condición de inelegibilidad, en casos por un período determinado, en otros como permanente, el hecho de haber sido titular o ejercido el Poder Ejecutivo por elección». Estos puntos se refieren al contexto internacional y a las circunstancias jurídicas que rodean al derecho vulnerado.

c) «Que una de las raíces comunes de esa condición de inelegibilidad lo constituye el Tratado General de Paz y Amistad celebrado entre los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica en 1923 por el cual… [se establecía] el compromiso de incluir en sus Constituciones el principio de no-reelección». Este punto no se comparte con el caso de Bolivia y corresponde a la lectura en relación con otros instrumentos internacionales.

Se debe agregar que la Comisión estableció que «el derecho constitucional comparado indica diferentes condiciones de inelegibilidad que buscan evitar el nepotismo, el conflicto de intereses (contratistas del Estado, etc.), condición de miembro de órdenes religiosas, de otros poderes o servicios del Estado (magistrados judiciales y militares activos, etc.). Es decir, la defensa de la efectividad de los derechos políticos y de la autenticidad de las elecciones ha llevado a distintas formas de reglamentación de la elegibilidad para ser Presidente de un país, que deben ser consideradas como contexto de apreciación por la Comisión.” Así, la CIDH establece que las limitaciones a la reelección se dan precisamente para garantizar el derecho de elección y no en detrimento del mismo. Por tanto, gracias a que el contexto constitucional nacional debe de tomarse en cuenta para interpretar la CADH, las restricciones a la reelección a nivel constitucional son compatibles con la Convención. Esto último explica la consideración final del informe: «Considera la Comisión al respecto que dicha causal de inelegibilidad surge de un acto de Asamblea Constituyente elegida por votación democrática en la que el pueblo guatemalteco decidió a través de sus representantes constituyentes que era necesario mantener dicha causal, ya existente en la historia constitucional guatemalteca… y aún más, hacerla permanente.  Estamos pues… dentro de aquellas condiciones que posee todo sistema jurídico constitucional para hacer efectivo su funcionamiento, y para defender la integridad de los derechos de sus ciudadanos».

En el caso boliviano las condiciones son parecidas. Una constitución que prohíbe la candidatura presidencial en más de dos ocasiones y que fue el resultado de una Asamblea Constituyente elegida por votación democrática. Todavía más, el análisis de derecho constitucional comparado arroja las mismas limitaciones para el caso boliviano que para el caso guatemalteco. En conclusión, la CIDH debería contradecirse si emite una Conclusión, un Informe o una Recomendación en la que avale la reelección en Bolivia. En tanto a la Corte IDH, un razonamiento análogo le permitiría llegar a las mismas conclusiones; no obstante, este procedimiento tiende a ser muy largo y hay temor entre la oposición de que no se pronuncie a tiempo.


Reflexiones y perspectivas

Este artículo traza desde el caso boliviano que el fantasma dictatorial está presente en América Latina bajo la sombra de la reelección. Se demuestra cómo la vía de reforma constitucional para lograr la reelección puede fallar y, en consecuencia, nuevas respuestas son necesarias. Pese a que no está claro el porqué de este viraje popular a la no reelección, sí es un hecho que las alternativas para la reelección de forma «legal» no son inmediatas.

Mediante el estudio del informe Nº 30/93 del caso 10.804 sobre Guatemala del 12 de octubre de 1993, se muestra que existe evidencia legal (cuasi jurisdiccional) para determinar cómo deben interpretar los Estados la reelección a partir del Pacto de San José, y afirmar que los órganos estatales pueden limitar el número de veces que se pueden reelegir sus representantes. No obstante, la presidenta del Tribunal Supremo Electoral de Bolivia, Katia Uriona, anunció en diciembre de 2017 que se esperarán hasta 2019 para dar un decreto sobre la reelección de Evo Morales. Y aun, que el partido MAS lo mantiene como su candidato presidencial y el 29 de noviembre de 2017 el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) aprobó la candidatura de Evo Morales para la presidencia bajo el argumento de «control de convencionalidad» con la CADH. La oposición será ahora la que debe presentar una demanda ante la Corte IDH para invalidar la resolución de la TCP.

En conclusión, el estudio de la reelección boliviana crea una paradoja entre legalidad e ilegalidad en el debate político boliviano actual. Este ejemplo plantea un caso paradigmático sobre cómo un Estado puede apelar al derecho internacional para justificar un acto ilícito en el derecho nacional. Este artículo argumenta que la vía supranacional no es viable para justificar la reelección de Evo Morales, pero el impacto mediático y político de este caso obliga a hacer un pronunciamiento vinculante de la Corte IDH para dar por concluido este debate.

 

*Agradezco a Nicolás Eduardo Buitrago Rey por sus comentarios respecto a este texto.


[I] Existen varias lecturas respecto a la ilegalidad de este pronunciamiento. Sobre la opinión dividida en el seno del Tribunal Constitucional consultar (EFE, 2013). Para un análisis legal y académico se puede leer Vargas Lima, 2015.

[II] Ver por ejemplo Telesur, 2015 y Vargas, 2015.

[III] Diferente es el caso de una iniciativa popular, la cual se hace con firmas de 20% del electorado.

[IV] Existe un debate amplio en el derecho internacional en torno a este punto, para un estudio panorámico con estudios de caso a profundidad consultar Hitters, 2008.

[V] Las reglas internacionales para interpretación de tratados internacionales se contienen en los artículos 31, 32 y 33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Para un estudio panorámico se puede consultar Moyano Bonilla, 1985.


Referencias

EFE (2013). «Fallo de Tribunal para reelección de Evo Morales ‘fue inconstitucional’». El Espectador. 23 de septiembre de 2013. Disponible en: https://www.elespectador.com/noticias/elmundo/fallo-de-tribunal-reeleccion-de-evo-morales-fue-inconst-articulo-448311.

Hitters, Juan Carlos (2008). «¿Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos? (control de constitucionalidad y convencionalidad)». Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. 10 (julio-diciembre 2008). 131-156.

Miranda, Boris (2016). «Cómo se explica y qué significa para Bolivia la derrota de Evo Morales en el referendo por su cuarto mandato». BBC Mundo. 24 de febrero de 2016. Disponible en: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/02/160222_significado_derrota_evo_morales_referendo_reeleccion_bolivia_bm

Moyano Bonilla, César (1985). «La interpretación de los tratados internacionales según la Convención de Viena de 1969». Integración Latinoamericana 106 (octubre 1985). 32-49.

News Agencies (2016). «Bolivia Socialists back Evo Morales for a fourth term». Aljazeera. 18 de diciembre de 2016. Disponible en: http://www.aljazeera.com/news/2016/12/bolivia-socialists-evo-morales-fourth-term-161218042832391.html

Stefanoni, Pablo (2016). «Un referéndum por penales». Le Monde Diplomatique. Núm. 200. Febrero de 2016. Disponible en: http://www.eldiplo.org/notas-web/un-referendum-por-penales?token&nID=1

Telesur (2015). «Congreso aprobó proyecto ley que permite reelección de Evo». Telesur. 25 de septiembre de 2015. Disponible en: https://www.telesurtv.net/news/Congreso-habilita-a-Evo-Morales-para-reeleccion-presidencial-20150926-0014.html

Vargas Lima, Alan E. (2015). «La reelección presidencial en la jurisprudencia del tribunal constitucional plurinacional de Bolivia. La ilegítima mutación de la constitución a través de una ley de aplicación normativa». Iris Tatum Revista Boliviana de Derecho. 19. 446-469.

Vargas, Natalí (2015). «Arranca la campaña por el Sí y el No para la reforma a la CPE». Página SIETE. 27 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.paginasiete.bo/nacional/2015/9/27/arranca-campana-para-reforma-71502.html

Villar, Santiago (2014). «Evo Morales, incombustible, asume su tercer mandato». Barcelona Centre for International Affairs. Opinión CIBOD. Núm. 272. Octubre de 2014. Disponible en: https://www.cidob.org/es/publicaciones/serie_de_publicacion/opinion/america_latina/evo_morales_incombustible_asume_su_tercer_mandato

 

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