De Guangdong a Tapachula: las zonas económicas especiales a debate

Se corre el peligro de que las zonas económicas especiales, anunciadas por Peña Nieto en su tercer informe de gobierno, no terminen siendo sino zonas maquiladoras, con una industrialización muy ligera y de bajo valor agregado.

| Industria

El pasado 2 de septiembre, en su tercer informe de gobierno, el presidente Enrique Peña Nieto relanzó una iniciativa que ya había presentado en un decálogo meses atrás: la de crear zonas económicas especiales en los estados más pobres del país. El fin es crear en ellos polos de desarrollo e impulsar el crecimiento económico.

Poco se sabe de los detalles de esta propuesta, más allá de la iniciativa de ley que la haría posible. Sin embargo, se puede emplear la literatura económica existente para ilustrar cómo es que han funcionado estas zonas económicas especiales en otros países, cuáles han sido sus efectos y, sobre todo, qué tan exitosas pueden ser dado el contexto específico de este país, los estados donde se desean implementar y el rumbo económico de la actual administración.

Las zonas económicas especiales son áreas geográficas extensas (ciudades, regiones) que gozan de condiciones preferenciales en impuestos y tarifas, facilidad en los trámites, deducciones fiscales, subsidios, la importación de insumos y bienes intermedios, la exportación de bienes terminados, así como regulaciones preferentes en distintos ámbitos, desde lo laboral hasta lo ambiental.

Como es fácil deducir de esta clase de condiciones preferenciales, el objetivo es crear zonas que sean muy atractivas para la inversión y que exploten una serie de ventajas comparativas, desde cuestiones logísticas y disponibilidad de capital humano hasta el acceso a recursos naturales o energía.

La experiencia internacional en este tipo de planes es generalmente positiva y el caso emblemático es el de China que, desde la década de los setenta, comenzó a crear zonas económicas especiales. El caso chino es paradigmático porque en buena medida ayuda a explicar el acelerado crecimiento económico que ha tenido esta economía durante los últimos 30 años.

La propuesta de Peña Nieto busca un objetivo similar al chino: impulsar el crecimiento para sacar a millones de personas de la pobreza. No obstante, las condiciones base en ambos casos no son similares y la conducción económica en el caso mexicano es totalmente opuesta a la de la experiencia china. 


El caso chino

Después de décadas de una economía controlada totalmente por el Estado, el gobierno de China implementó en 1978 una apertura que consistía en políticas especiales y medidas de flexibilización. Uno de los primeros pasos de este cambio de rumbo fue la creación de las primeras zonas económicas especiales en ShenZhen, Zhuhai y Shatou dentro de la provincia de Guangdong.

El objetivo, como se explicó, era el de facilitar el desarrollo económico, con un trato especial en materia financiera, comercial y de inversión pública. En un principio se buscó que estas zonas estuvieran lo más lejos posible del centro político de China, por dos razones: para minimizar los riesgos potenciales de interferencia y para hacer un ejercicio experimental de política económica, que en caso de ser exitoso pudiese probarse en otras regiones o, en caso contrario, se pudiese abandonar con facilidad.

El experimento chino resultó exitoso gracias a una mezcla correcta de intervenciones públicas y a un manejo inteligente de sus factores de producción, resultando en tasas de crecimiento económico en las zonas de 58% entre 1980 y 1985, un dato mayor al crecimiento económico del 10% que tuvo todo el país en esa época. En tan solo siete años estas regiones ya habían desarrollado mercados de factores rudimentarios de capital, trabajo, tecnología, energía y telecomunicaciones (Yeung, Lee y Kee 2009).

El rotundo éxito de este primer experimento hizo que el gobierno chino lo llevara a otras regiones, y para la segunda mitad de la década de los años ochenta creó otras zonas económicas especiales, a las que llamó zonas de desarrollo económico y tecnológico, zonas que básicamente consistían en grandes parques industriales, siendo estos de una escala mayor a los de las zonas iniciales. Entre estas nuevas zonas se encuentran algunas de las ciudades, como Shanghai y Tianjin, que hoy son famosas por ser la base industrial del país.

Para 2013 ya existían en China 191 zonas económicas especiales, en su mayoría ubicadas en zonas urbanas próximas a ciudades con gran densidad poblacional y, sobre todo, con ventajas comparativas distintivas, lineadas al modelo de industrialización basado en manufacturas de alta tecnología, el cual es el modelo de industrialización que el gobierno chino busca impulsar deliberadamente.

El éxito de esta política industrial fue tan grande que para 2010 el 22% del PIB chino provenía de estas zonas. Recibían el 46% de la inversión extranjera directa y generaban el 60% de las exportaciones, con más de 30 millones de empleos creados.[1]

Es posible concluir que una buena parte del éxito chino en este tipo de política industrial es producto de que estas zonas se volvieron centros de conocimiento con muy altos niveles de concentración de capital humano, tecnología y, quizá más importante, adaptación y difusión de la innovaciones, todo inscrito en un proceso amplio de modernización industrial.

Sin embargo, estos resultados positivos no están libres de aspectos negativos; por ejemplo: la industrialización rápida y pesada de estas regiones fue causa de una degradación ambiental severa y de un agotamiento de recursos naturales que han forzado a la economía china a buscar en otros países los insumos para sostener su producción. También la falta de buenos planes de desarrollo urbano y social produjo problemas en infraestructura social y de transporte.


La falta de política industrial en México

El caso de China ofrece muchas lecciones sobre una política industrial exitosa. Quizá la más obvia es que, para que las zonas económicas especiales funcionen, primero se necesita tener una política industrial activa; en el caso mexicano, por ejemplo, esta no existe plenamente.

Las zonas económicas especiales parten de una idea de industrialización pesada enmarcada en una lógica de industrialización orientada a las exportaciones, no muy distinta a la seguida para la formación de varios de los clústeres industriales automotrices o aeroespaciales que ya existen en el país. Con una salvedad: las zonas económicas especiales se proyectan en estados con altos niveles de marginación y de muy bajos niveles de capital humano, producto de la pobreza y desigualdad.

Para explotar las ventajas comparativas dinámicas que estas regiones del país tienen, primero es preciso lograr niveles de desarrollo humano mínimos que permitan, en un principio, una industria ligera. Esto requiere cuantiosos niveles de inversión pública. Por usar el ejemplo chino, durante el periodo experimental de las zonas económicas especiales, el gasto en capital humano y servicios como el transporte en esas mismas regiones excedió el 5% del PIB.

Debemos recordar que el Estado mexicano tiene, de por sí, niveles sumamente bajos de inversión pública, la cual es crítica para poder conducir una política industrial de forma adecuada. Además de ser ya muy baja (3.7% del PIB), la inversión pública disminuirá como resultado de los recortes en el nuevo paquete económico. Además de estos problemas, existe uno más: que no se ha planteado un análisis complejo de la vocación productiva de estas regiones. ¿Cuáles son las ventajas comparativas que se buscan explotar en ellas? ¿Serán solo maquilas de salarios bajos o será algo más?

El comercio internacional sigue explicándose en gran medida por estas ventajas comparativas regionales (dotaciones de factores) y sucede entre países con niveles semejantes de especialización (nivel de desarrollo), como lo explicó bien Paul Krugman en 1995; por lo tanto para integrarlas exitosamente, primero a la economía nacional y luego a la internacional, es necesario que alcancen mayores niveles de desarrollo y acumulen capacidades.

Además de estos factores que resultan obvios cuando se piensa en la clase de política económica del país –enfocada al sector externo, que privilegia la estabilidad macroeconómica el sobre crecimiento económico y con muy bajos niveles de gasto público y privado de carácter productivo–, están otros factores más vinculados al proceso de reformas particulares que ocurren en México y también al tipo de liderazgo que busca implementarlas.

La incertidumbre es la quintaesencia del proceso de desarrollo económico. Esta es la lección que el célebre economista chino Justin Yifu Lin busca transmitir a partir de sus análisis sobre el éxito de las zonas económicas especiales en China.

La incertidumbre está presente porque el desarrollo es un proceso de aprender haciendo, de adaptación sistemática y de mejoramiento industrial progresivo. China tuvo éxito en la medida en que fue capaz de integrar sus zonas económicas especiales a la economía internacional, proceso que en México fracasó rotundamente, en amplias zonas del país, con la implementación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.[2]

China, al igual que México, se embarcó en un proceso de reformas estructurales, pero con una perspectiva muy distinta. Sin perder el papel rector del Estado en la regulación de la actividad económica, aceptando que la intervención pública puede resultar en políticas sub-optimas que estén más próximas al ideal que si ocurrieran en un mercado desregulado; y quizá lo más importante, como se dijo, China optó por proceso de experimentación inicial, antes de buscar implementar en todas partes.

En México, por el contrario, nos encontramos en un proceso de implementación acelerada de reformas, no con el temple experimental que permita el espacio y el tiempo para observar qué clase de resultados se pueden obtener. Esto mismo puede verse en el anuncio de las zonas económicas especiales como una iniciativa general para los estados pobres, no como una prueba piloto que genere conocimiento replicable.

Para tener éxito en estas zonas, China se tomó el tiempo de aumentar gradualmente la dotación de factores, actividad vital para pasar de la industrialización ligera a una pesada y de alta tecnología. La creación de zonas económicas especiales también debería tomar en cuenta la desigualdad regional en el país. Los procesos de modernización económica de esta clase suelen aumentar las desigualdades pues suelen crearse, de forma rápida, ganadores y perdedores en el proceso de industrialización.

El Estado mexicano debería estar preparado para atender a los perdedores de estos procesos, tener una red de seguridad social. No está preparado aún, y embarcarse en un proceso de esta clase sin ese tipo de consideraciones puede ser un ejercicio riesgoso. La política industrial en México debería seguir una estrategia evolutiva y experimental, también estar alineada con la formación de habilidades y la acumulación de factores de producción.

En este punto vale la pena comparar la experiencia de los dos países en términos de ganancias vía el comercio exterior. Koopman, en un interesante artículo de 2008, muestra cómo México y China son casos excepcionales cuando se comparan sus exportaciones: significan 30% del PIB para México y 37% para China, un número más de tres veces superior al de la mayoría de las potencias exportadoras. De forma predecible ambos países tuvieron una fuerte liberalización de su comercio que abrió las puertas a estas exportaciones. La diferencia radica en el valor agregado de las mismas: las exportaciones Chinas, en su mayoría provenientes de las zonas económicas especiales, crearon mucho valor agregado volviéndose centros de conocimiento. En el caso mexicano se han comportado de forma semejante a las maquilas, con un menor valor agregado.

Por lo tanto, si una parte del éxito de las zonas económicas chinas se explica con la creación de valor agregado y con el hecho de que estas zonas se volvieron centros de conocimiento, México primero tendría que plantear un tipo de política industrial enfocado en la creación de valor agregado y la formación de capital humano. Justo estas razones son, entre muchas otras, las causantes de que el sur del país no se haya integrado aún a la economía internacional como lo hizo el norte.

Una parte de este retraso y mala integración regional se debe a la falta de inversión pública en infraestructura, pero también a la incapacidad que hemos tenido para aprender de las políticas públicas fallidas, de programas fallidos y de reformas fallidas que han mostrado su ineficacia una y otra vez, particularmente en esos estados. Anunciar zonas económicas especiales sin tomar en cuenta la naturaleza experimental y la capacidad de aumentar rápidamente el capital físico y humano en estas regiones es cometer los mismos errores que se cometieron hace veinte años y hace una década durante la administración del presidente Fox, durante la cual hubo un incipiente esfuerzo por dar incentivos a maquiladoras para que anidaran en esas regiones.

La propuesta de las zonas económicas especiales recuerda más a los casos de las zonas de procesamiento de exportaciones en América Central, que en esencia eran zonas maquiladoras, con una industrialización muy ligera y de bajo valor agregado (textiles, electrónicos simples y extracción de materias primas) y que emplean una fuerza laboral constituida principalmente por mujeres jóvenes con bajo nivel educativo (Jenkins, Esquivel y Larraín, 1998). Lejos de contribuir al desarrollo de estas regiones y la inclusión, esta participación se ha vuelto parte de la feminización de la pobreza y de la precarización del empleo.[3]

Quizá el factor más olvidado en estos procesos es el institucional y, en particular, el relativo a las autoridades locales. Las economías de los estados más pobres de México tienen instituciones excesivamente extractivas, con élites que tienen capturada de forma total los poderes del Estado. Las comunidades viven en condiciones de explotación y viven del autoconsumo o trabajan para cacicazgos que controlan buena parte de la actividad económica y sus rendimientos.

La implementación exitosa de este tipo de zonas económicas especiales necesita, en principio, de instituciones públicas que no estén capturadas. Así, es necesario primero rescatar la autonomía del Estado para que luego este pueda regular la actividad económica de forma apropiada e impulsar de forma sistemática a aquellas industrias que estén alineadas con los objetivos de desarrollo, con las características de las regiones y con los suficientes recursos para invertir cuantiosamente en el proceso.

La intención es buena, pero la estrategia no es obvia y su éxito dependerá de los detalles. Aún no vemos con suficiencia el plan que implementará el gobierno federal. México tiene primero que recuperar un proyecto ambicioso de política industrial antes que equivocarse de nuevo, dejando una vez más al sur del país en precariedad y desventaja.


Referencias

[1] China Knowledge Online, 2010.

[2] Chiquiar, Daniel, “Globalization, Regional Wage Differentials and the Stolper-Samuelson Theorem: Evidence from Mexico”, Banco de México, 2004.

[3] Jenkins, Mauricio, Gerardo Esquivel y Felipe Larraín, “Export Processing Zones in Central America”, Harvard Institute for International Development, 1998.


(Foto cortesía de Angel Morales Rizo.)

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