El caso Guatemala: ¿por qué allá sí y acá no?

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La indignación que provoca un crimen se alimenta de la impunidad. Cuando la atrocidad no tiene consecuencias que la corrijan, nos sentimos desprotegidos, abandonados a la ley del más fuerte. Sobre el dolor de la pérdida y la desconfianza del fraude se monta la indignación de saber que quienes debían protegernos han olvidado su labor o, peor aún, se han convertido en cómplices de lo que debían evitar o castigar. Y nos indignamos no solo por un sentido de justicia, sino porque tememos la oscuridad de un Estado en que solo algunos —que son los más y los más débiles— son sometidos a la ley. De estas contradicciones surgen crisis de legitimidad, [1] y de esa crisis proviene la debacle de instituciones que debieron haber funcionado.

Que la justicia sea igual para todos requiere algo más que normas e instituciones bien diseñadas (normas racionales y congruentes, control y división de poderes, rendición de cuentas, etc.): requiere políticos y ciudadanos que crean en ellas, las apliquen y las defiendan, incluso cuando hacerlo implique afectar sus intereses. Sin convicción y voluntad política, las buenas instituciones se convierten en moneda de cambio para la corrupción; y en el marco de instituciones malformadas, las buenas intenciones difícilmente dan fruto.

Recientemente Guatemala ha sido un ejemplo para la comunidad internacional de cómo la convergencia entre instituciones bien diseñadas y voluntad política sienta, puede sentar, las bases para el control del poder, el combate a la corrupción y la legitimidad del Estado. El 21 de agosto de 2015 el Ministerio Público guatemalteco y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) acusaron al presidente Otto Pérez Molina de dirigir una “estructura criminal”  denominada “La Línea” que, según argumentan los denunciantes, es responsable de una millonaria defraudación aduanal. En respuesta a esta denuncia, la Corte Suprema de Justicia determinó que el entonces presidente debía ser sometido a un “antejuicio” en  el Congreso para, de resultar procedente, privarlo de su inmunidad constitucional y someterlo a juicio ante tribunales. El 2 de septiembre el Congreso guatemalteco resolvió remover la inmunidad del presidente para que este pudiera ser juzgado por los delitos que se le atribuyen. El juez que actualmente conoce del caso ordenó el arraigo del mandatario “para evitar su fuga”. Ante un escenario tan adverso, Pérez Molina defendió su inocencia pero decidió renunciar a su cargo para “mantener la institucionalidad del [Poder] Ejecutivo”.

Como mexicanos, este asunto nos llama la atención en al menos tres aspectos: primero, que los poderes Legislativo y Judicial del país vecino ejercieran efectivamente su función de contrapesos del poder político ante un escándalo de corrupción que involucra al titular del Poder Ejecutivo; segundo, que el ahora ex- presidente guatemalteco sea juzgado por una autoridad judicial como cualquier ciudadano, y no por un órgano político creado ex profeso para el caso; y tercero, que Pérez Molina renunciara a su cargo para proteger la “institucionalidad” del Ejecutivo, en lugar de aferrarse a los beneficios jurídicos y políticos que le podría haber brindado su posición de primer mandatario.

El caso guatemalteco muestra un comportamiento político e institucional poco común en México y vuelve evidentes las deficiencias de nuestras leyes y cultura política. Recordemos que en el reciente caso de la “Casa  Blanca”, a pesar del escándalo mediático que causó, las autoridades mexicanas ni siquiera discutieron la posibilidad de que el primer mandatario, Enrique Peña Nieto, estuviera involucrado en la comisión del algún delito. Solamente se habló de un posible “conflicto de intereses”, pero nunca de un probable ejercicio abusivo de funciones[2] o de enriquecimiento ilícito[3], ambos delitos graves dado el valor del inmueble.[4] Por supuesto, ni siquiera se puso sobre la mesa la posibilidad de retirar a Peña Nieto la inmunidad presidencial para que fuera investigado y juzgado.[5] Ante la efervescencia de la opinión pública, el presidente aclaró que el inmueble pertenecía en realidad a su esposa, y nombró a un nuevo secretario de la Función Pública (a quien el presidente puede nombrar y remover libremente[6]) para que investigara si en efecto existió algún conflicto de interés en la construcción y adquisición de la casa. El secretario, Virgilio Andrade, concluyó que no existió conflicto de interés alguno.

Tanto en el caso guatemalteco como en el mexicano el comportamiento de instituciones y políticos parece haber tenido consecuencias para la legitimidad del Estado. En el primero, la elección presidencial celebrada el pasado 6 de septiembre tuvo una histórica participación electoral: más del 70% de los ciudadanos registrados en el padrón electoral acudieron a las urnas,[7] lo que muestra, al menos, una mayor confianza en las instituciones electorales y en la democracia como vía para influir en la política y el gobierno.

En contraste, el comportamiento de las instituciones y los gobernantes en México ha tenido el efecto contrario. El escándalo de la “Casa Blanca”, aunado a la desaparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa en septiembre de 2014 y a otros escándalos de corrupción que involucran al secretario de Hacienda, Luis Videgaray, provocaron una caída considerable en el nivel de aprobación del presidente. Según datos de Parametría, “de diciembre de 2014 a marzo de 2015 […] se presentaron los mínimos históricos de aprobación del presidente y los máximos de desaprobación. En marzo de 2015, el 58% de los mexicanos desaprobaba el trabajo realizado contra 39% que los aprobaba”.[8]

Ni la baja aprobación del actual presidente mexicano, ni el histórico rechazo de la opinión pública al comportamiento de los partidos y las élites políticas en México, [9] han sido suficientes para motivar cambios institucionales o de cultura política que permitan un auténtico control del poder y reduzcan esas contradicciones que tanto afectan la estabilidad y legitimidad de nuestro sistema político. El hecho de que Guatemala haya dado muestras de un verdadero Estado de Derecho no solo hace más evidentes nuestras deficiencias, sino que también nos obliga a preguntarnos por qué allá sí fue posible hacer cumplir las leyes y exigir responsabilidad incluso al titular del Poder Ejecutivo, mientras que en México esto todavía no sucede.

Existen tres diferencias fundamentales entre Guatemala y México que podrían dar respuesta a esta pregunta: el diseño institucional, el contexto político y la cultura política. Por lo que toca al diseño institucional, Guatemala se distingue de nuestro país en los siguientes tres aspectos:

 

La responsabilidad penal del titular del Poder Ejecutivo

Diferencias institucionales entre México y Guatemala

Autonomía del Ministerio Público
Guatemala

El Ministerio Público goza de autonomía, y su titular es nombrado por el presidente de entre seis candidatos propuestos por una comisión en la que participan la Corte Suprema de Justicia, las universidades, el Colegio de Abogados y Notarios y el Tribunal de Honor de dicho Colegio (Artículo 251 de la Constitución de Guatemala). Este diseño facilita la investigación y el ejercicio de la acción penal, pues en principio el titular del MP no tiene conflicto de interés con un poder en particular.
México

 

El Ministerio Público (todavía) carece de autonomía, pues está adscrito a la Procuraduría General de la República y, por tanto, al Poder Ejecutivo. En estas condiciones, la investigación de cualquier delito cometido por el presidente de la República se convierte en una labor sumamente improbable. El Ministerio Público seguirá dependiendo del Poder Ejecutivo en tanto las reformas al artículo 102 constitucional no entren en vigor mediante la “declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República” que haga el Congreso en términos del artículo decimosexto transitorio de la reforma del 10 de febrero de 2014.
División de poderes
Guatemala

Existe una efectiva división de poderes. Tanto el Poder Judicial como el Poder Legislativo participan en el procedimiento de “antejuicio” para retirar la inmunidad constitucional al presidente. En primer lugar, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) califica “si las diligencias que contienen el antejuicio que se ha sometido ‘a su conocimiento’ se han promovido por razones espurias, políticas o ilegítimas” (Criterio de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, expediente 2354-2015, y artículos 13 y 16 de la Ley en Materia de Antejuicio). Este procedimiento limita la discrecionalidad política del Congreso. Si la CSJ determina que el “antejuicio” es procedente, entonces lo remite al Congreso para que este determine si existen elementos para iniciar un juicio en contra del presidente y, por tanto, para retirarle la inmunidad constitucional (Artículos 16 y 17 de la Ley en Materia de Antejuicio, y 165 de la Constitución).
México

 

Por lo que toca al juicio de procedencia, en México todavía no existe una efectiva división de poderes. Tanto la procedencia del juicio como la determinación de si ha lugar o no a retirar la inmunidad y a proceder penalmente en contra del presidente dependen completamente de la discrecionalidad política de la Cámara de Diputados (Artículos 110 y 111 constitucionales). En la Cámara de Diputados está representado el partido político que postuló al presidente, y el Poder Judicial no tiene participación alguna en el juicio de procedencia. En estas condiciones, son los arreglos políticos y no las leyes los que definen si las acusaciones en contra del presidente “ameritan” que se le investigue y se le juzgue. El titular del Ejecutivo federal parece estar sometido a la ley si y solo si exigirle responsabilidad no sienta un precedente contrario a los intereses presentes o futuros de los partidos políticos.

Imparcialidad del juicio e igualdad ante la ley

Guatemala

Si el Congreso le retira la inmunidad al presidente, este es juzgado por un juez ordinario, cuya carrera y nombramiento no dependen del Ejecutivo, y donde los partidos no tienen representación (artículo 17 de la Ley en Materia de Antejuicio, y 205 de la Constitución). En este procedimiento al presidente se le trata como a un ciudadano más, pues es juzgado por tribunales ordinarios y profesionales como cualquiera que comete un delito. Esto fortalece la imparcialidad del juicio y garantiza igualdad ante la ley.
México

 

En el caso mexicano, si la Cámara de Diputados determina que sí procede ejercer acción penal en contra del presidente, entonces turna el caso a la Cámara de Senadores y esta juzga al presidente y le impone la sanción que, en su caso, corresponda (artículos 110 y 111 constitucionales). Evidentemente este procedimiento no solo es contrario al principio de igualdad ante la ley, porque el primer mandatario es juzgado por un tribunal constituido ex profeso para él, sino que no garantiza la imparcialidad del juez, pues en el Senado también está representado el partido del presidente.

 

Por otra parte, el contexto político en Guatemala también favoreció la rendición de cuentas y la imparcialidad en la investigación. El caso contra el presidente Pérez Molina fue impulsado tanto por el Ministerio Público como por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Esta Comisión pertenece a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), cuenta con pleno reconocimiento jurídico por parte del Estado de Guatemala y su función es apoyar “a las instituciones del Estado en la investigación de las actividades de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”. Es decir, el CICIG es un auxiliar del Estado en la persecución de “grupos que cometen actos ilegales y que afectan el ejercicio de los derechos fundamentales de la población guatemalteca y tienen enlaces directos e indirectos con agentes del Estado o la capacidad de bloquear acciones judiciales concernientes a sus actividades ilegales”.[10] En México, en cambio, la participación de organismos internacionales en la investigación y persecución de delitos ha sido sumamente limitada. Basta que recordemos las tibias reacciones[11] de las instituciones del Estado ante recomendaciones como la emitida por el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes constituido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para investigar el caso Ayotzinapa.[12]

Sin embargo, quizá la diferencia más importante entre Guatemala y México sea la reacción de la clase política ante un escenario que exige rendición de cuentas y atribución de responsabilidades. A manera de ejemplo, mientras Pérez Molina decidió renunciar a su cargo con la finalidad de preservar la institucionalidad del Poder Ejecutivo, Peña Nieto negó cualquier irregularidad en la adquisición de la “Casa Blanca” y ordenó que un órgano bajo su control realizara la investigación procedente. En ninguno de los dos casos está demostrado que exista la irregularidad que se les imputa, pero en Guatemala el acusado se separó de su cargo para permitir un juicio imparcial y proteger la credibilidad de las instituciones, mientras que en México el acusado usó sus atribuciones como primer mandatario para que el procedimiento en su contra fuera (al menos en apariencia) favorable a sus intereses.

Ha sido la falta de voluntad política y de visión de Estado lo que ha permitido que en México el acceso a la justicia no sea igual para todos. Al mismo tiempo, la voluntad política ha sido el factor fundamental por el cual se han generado enormes cambios institucionales, como las reformas constitucionales en materia de democracia, transparencia y acceso a la información. Solo con esa voluntad —más una constante presión ciudadana— podremos hacer realidad la exigencia de que no haya privilegios para hacer justicia ni excepciones personales a la aplicación de las normas, que son condiciones necesarias para reducir la impunidad y la indignación. La igualdad efectiva ante la ley es un condición indispensable para la construcción de un México no solo más justo sino también más legítimo.[13]


Notas

[1] Cfr. Habermas, Jürgen. 1975. Legitimation crisis. Boston: Beacon Press.

[2] Artículo 220 del Código Penal Federal: “Comete el delito de ejercicio abusivo de funciones: I.- El servidor público que en el desempeño, de su empleo, cargo o comisión, indebidamente otorgue por sí o por interpósita persona, contratos, concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, franquicias, exenciones, efectúe compras o ventas o realice cualquier acto jurídico que produzca beneficios económicos al propio servidor público, a su cónyuge, descendientes o ascendientes, parientes por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado, a cualquier tercero con el que tenga vínculos afectivos, económicos o de dependencia administrativa directa, socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen parte…”.

[3] Artículo 224 del Código Penal Federal: “Se sancionará a quien con motivo de su empleo, cargo o comisión en el servicio público, haya incurrido en enriquecimiento ilícito. Existe enriquecimiento ilícito cuando el servidor público no pudiere acreditar el legítimo aumento de su patrimonio o la legítima procedencia de los bienes a su nombre o de aquellos respecto de los cuales se conduzca como dueño, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Incurre en responsabilidad penal, asimismo, quien haga figurar como suyos bienes que el servidor público adquiera o haya adquirido en contravención de lo dispuesto en la misma Ley, a sabiendas de esta circunstancia. …”.

[4] Cuando la cuantía de las operaciones excede 500 veces (para el caso del ejercicio abusivo de funciones) o 5,000 veces (para el caso de enriquecimiento ilícito) el salario mínimo general vigente para el DF, estos delitos ameritan un castigo de dos a doce años, y de dos a catorce años de prisión, respectivamente. Según la doctrina jurídica, delitos graves son aquellos que no merecen el beneficio de la libertad condicional bajo caución. En términos del artículo 70, fracción II, del Código Penal Federal, los delitos cuya pena exceda de 3 años no merecen tratamiento en libertad. O bien, según el artículo 150, fracción I, del Código Nacional de Procedimientos Penales, se consideran graves aquellos delitos cuyo término medio aritmético sea mayor a 5 años de prisión. En ambos casos, el término medio aritmético excede los 5 años: son 7 y 8 años, respectivamente.

[5] En términos del artículo 108 de la Constitución Mexicana, el “Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, solo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”. Sin embargo, antes de ejercer una acción penal en contra del titular del Ejecutivo, la Cámara de Diputados debe resolver un juicio de procedencia y retirarle el fuero presidencial, en términos de los artículos 110 y 111 de la misma Constitución.

[6] Artículo 88, fracción II, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

[7] De acuerdo con los datos obtenidos de la página del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, consultada el 10 de septiembre de 2015.

[8] Parametría, Tercer informe de gobierno. Análisis de la mitad del mandato de EPN, consultado el 10 de septiembre de 2015.

[9] Ver resultados de 10 años de encuestas sobre confianza en las instituciones.

[10] Ver aquí. Según la página de la CICIG, el “acuerdo para establecer la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), se firmó con las Naciones Unidas el 12 de diciembre de 2006, ratificado por el Congreso de Guatemala el 1 de agosto de 2007, y entró en vigor el 4 de septiembre, cuando el Estado de Guatemala notificó a la ONU que había completado sus procedimientos internos para su aprobación y ratificación”.

[11] Según Notimex, el gobierno federal “analizará y, en su caso, incorporará las conclusiones de la Comisión”. Notimex, PGR revisará conclusiones de CIDH por caso Iguala, El Economista, México, 6 de septiembre de 2015, consultada el 10 de septiembre del mismo año.

[12] Para ver el informe del GIEI.

[13] En los meses anteriores, el Colectivo #YaMeCansé Por Eso Propongo ha recibido numerosas postales que expresan este malestar ciudadano ante el hecho de que las instituciones y la impartición de justicia no funcionan igual para todos. Por eso,  eliminar el fuero es una de las batallas que estamos dando desde el colectivo.

 

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