El consenso internacional sobre las drogas: tensiones y resistencias

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El sistema internacional de control de drogas se fundamenta en tres tratados internacionales de alcance universal afincados en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU): la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el Convenio de Sustancias Psicotrópicas de 1971, y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.

Estos tres instrumentos de derecho internacional, de los que México forma parte, establecen las directrices de control de drogas legales o ilegales (a excepción del alcohol y del tabaco) que todos los países firmantes deben de un modo u otro poner en práctica dentro de sus legislaciones nacionales. El derecho creado por estos tres tratados se fundamenta en dos objetivos: el primero, garantizar el acceso universal a medicinas esenciales (sobre a todo los derivados del opio que permiten controlar el dolor); y el segundo: impedir o reducir el “uso indebido de sustancias psicotrópicas”.

No es objeto de estas líneas hacer una revisión histórica de los criterios y negociaciones observados para construir este (supuesto) sistema internacional control de drogas, pero vale la pena señalar que, si bien ha resultado de suma utilidad para organizar y regular la industria farmacéutica global, no parece que haya tenido la misma eficacia en términos de las llamadas “drogas ilegales”.

Como la ONU misma reconoce, las medidas adoptadas hasta el momento no han sido eficaces para eliminar de la faz de la tierra a las drogas consideradas perniciosas por dichos instrumentos (un objetivo concreto cuya realización se planteó en 1998 y al cual se le dio un plazo de 10 años) ni para disminuir el número de usuarios de tales sustancias (que la ONU estima en 250 millones en todo el planeta) ni para frenar lo que eufemísticamente se nombró en 2009 como las “consecuencias no intencionales” del sistema de control: el crecimiento del crimen organizado y la violencia, el desplazamiento de cultivos y producción de drogas hacia nuevos territorios (el “efecto globo”), la erosión de las instituciones democráticas en países de producción y consumo, y la discriminación, el estigma y las violaciones de derechos humanos generalizadas contra los usuarios.

Por eso, no es difícil entender la secuencia en que se siguieron los tres tratados: el primero, la Convención Única de 1961, se centró en la fiscalización de tres grandes plantas maestras, generalmente cultivadas en la periferia de los centros de poder: la amapola, la hoja de coca y la planta de la cannabis; el segundo se dedicó a la inclusión de otras sustancias psicoactivas identificadas como una creciente amenaza a “la salud y física y moral de la Humanidad” (como lo dice el primer párrafo de la Convención de 1961) y, finalmente, el tercero de ellos se dedicó a enfrentar el creciente problema del crimen organizado… estimulado por los dos tratados anteriores.

Esto es así por diversos motivos. En primer lugar, la clasificación de las sustancias en listas para su fiscalización –según su “peligrosidad”– refleja abiertamente una visión ideológica, no científica, para caracterizarlas. De otro modo no puede entenderse, por ejemplo, cómo es que la cannabis se encuentra en esos tratados equiparada a la heroína, o bien que no exista en ellos una distinción entre hoja de coca y cocaína.

En segundo lugar, durante las negociaciones de la Convención Única los ganadores de la Segunda Guerra Mundial, muy especialmente Estados Unidos, impusieron en ciertos casos (en otros, algunos Estados se adhirieron incondicionalmente para congraciarse con la nueva potencia mundial) una visión basada en el puritanismo tan en boga en ese país, que le resultó a este Estado de gran utilidad para convertir los preceptos del control de drogas en una herramienta extraordinariamente eficaz para ejercer presión política en sus distintas áreas de influencia.

Otra característica excepcional de este nuevo sistema de control internacional, ahora de alcance universal, fue que contrariamente a la tradición del derecho internacional, los tratados de drogas que lo componen, basados en buena medida en preceptos morales, carecen de mecanismos de reforma y actualización. Así, han permanecido inamovibles desde su creación hasta el grado de que cualquier intento de reforma, así sea el más mínimo, ha sido denunciado como una amenaza completa a la “integridad” de sus objetivos fundamentales. Es decir, para las burocracias internacionales los tratados de drogas están escritos en piedra, y cualquiera que ose cuestionarlos incurre en blasfemia.

De este modo, el sistema internacional de control de drogas formulado a partir de 1961 logró crear un círculo jurídico y político auto-referencial que –como ahora comienza a reconocerse– resulta hoy anacrónico y sumamente limitado para hacer frente a la producción, movilidad y consumo de sustancias psicoactivas en la sociedad moderna y globalizada.

Ahora bien, en México, como en todos los países, el sistema internacional de control ha servido, a su vez, para imponer todo tipo de políticas represivas ante la producción y el consumo de sustancias psicoactivas, para estigmatizar a los usuarios, y para hacer de ellos y de las sustancias que consumen los chivos expiatorios de toda clase de males que aquejan a las sociedades actuales.

Pues, en efecto, si bien hay una larga tradición latinoamericana de culpar a los Estados Unidos por la imposición de la “guerra contra las drogas”, lo cierto es que, en términos de sus políticas nacionales, todas las sociedades del continente han adaptado y defendido los preceptos internacionales de control de drogas con gran ímpetu. Basta comprobar, por ejemplo, las draconianas políticas represivas de drogas que han sostenido regímenes no especialmente alineados con las políticas de Washington, como el cubano o el venezolano, por no hablar de la militarización de estas tareas, un rubro en el que México tiene mucho qué decir… y mucho por lo que rendir cuentas.

Conforme las tendencias en el uso, han ido adaptándose a una sociedad de consumo masivo y globalizado. También ha resultado evidente que los objetivos formales del sistema internacional de control no son más que una aspiración irrealizable y, en muchos sentidos, también completamente indeseable. La meta de “eliminar por completo la producción y consumo de sustancias con potenciales dañino” es una quimera en contradicción con la historia de la humanidad, en la que culturas enteras han sido moldeadas por el consumo de toda clase de sustancias.

Desde luego, esta larga historia –presente desde los primeros albores de la humanidad– no ha carecido de sistemas de control, generalmente ritual y tradicional, que han funcionado con eficacia y sin necesidad de recurrir a “toda la fuerza del Estado” para limitar los usos problemáticos o los potenciales riesgos del consumo. Piénsese, si no, en los usos tradicionales del peyote o los hongos en nuestro país –a los que nadie jamás ha considerado un problema de salud o seguridad pública– o el papel de la hoja de coca en las comunidades andinas. Sin embargo, el advenimiento de la modernidad construyó un sistema de control que no solo ha desestimado a los tradicionales, sino que los ha considerado como rasgos propios de culturas inferiores que, desde esta óptica, deberían tarde o temprano desaparecer por el bien de la “salud física y moral de la humanidad”.

Ahora, sin embargo, el paradigma de un “mundo sin drogas” ha comenzado a derrumbarse, y el primer naipe del castillo en caer ha sido el de la planta de la cannabis.

Ello no es casualidad. La cannabis es probablemente la planta domesticada más antigua de la humanidad. Sus características han hecho posible que se le cultive en prácticamente todas las zonas y climas del planeta (excepto en las polares). Es, además, la sustancia ilícita más consumida en la actualidad: la ONU estima que unas 180 millones de personas en el mundo la consumen con regularidad.

Si, además de su creciente popularidad, se constata que –más allá de sus supuestos males intrínsecos, ampliamente exagerados y descontextualizados por sus detractores– es imposible encontrar relación causal directa alguna entre el consumo de cannabis y problemas importantes de salud o seguridad públicas, se entiende que los “guardianes de los tratados” se encuentren más que preocupados porque la reforma regulatoria de la mariguana se convierta en una amenaza real al sistema de control de drogas en su conjunto. Esto se ha comprobado ahora que la discusión específica sobre esta planta ha sido vetada de las deliberaciones de las Sesiones Especiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2016 (UNGASS 2016, por sus siglas en inglés), la gran reunión sobre drogas de la ONU que tendrá lugar en Nueva York durante el mes de abril.

La UNGASS es un mecanismo de discusión política entre todos los Estados miembros de la ONU dedicado a temas específicos. A petición de México, Colombia y Guatemala, en 2012 se decidió adelantar la UNGASS sobre drogas que debía llevarse a cabo en 2019 o 2020 para el mes de abril de 2016 debido a la urgencia de abrir una discusión que pusiera sobre la mesa “todas las alternativas posibles, incluyendo las de mercado”, para que participaran, más allá de la burocracia internacional especializada y asentada en Viena, otros cuerpos y organismos internacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, además de la sociedad civil, con el fin de revisar no solo las políticas de drogas vigentes, sino también las consecuencias del actual sistema de control.

Para sorpresa de muchos, la decisión de adelantar la UNGASS fue respaldada por muchos otros Estados, y desde entonces se han llevado a cabo discusiones para presentar un documento de consenso (una de las limitaciones más importantes del sistema internacional de control de drogas) que abra la puerta a una revisión de lo realizado y a una discusión constructiva de lo que podría cambiar en el corto plazo.

Sin embargo, a pesar de lo prometedor que suena este evento, lo cierto es que las negociaciones han encontrado una resistencia infranqueable de países como China, Rusia, Egipto y otros, principalmente asiáticos, con lo que el documento final de consenso que habrá de adoptarse en la UNGASS representa un acuerdo “de mínimos” que evita, por todos los medios de la retórica internacional, hablar de las consecuencias del actual sistema de control, mientras que solo tímidamente se introducen nociones menos vagas sobre derechos humanos, derecho a la salud y perspectiva de género, y se obvia siquiera mencionar el proceso –irreversible a estas alturas– de la regulación de la cannabis.

Con ello, si bien en teoría pareciera que el debate de las drogas dispuesto por UNGASS 2016 quiere despojarse un poco de su moralina característica, la realidad es que bajo las reglas del consenso resulta imposible llegar a un documento verdaderamente significativo en cuanto al cambio tan necesario en la materia.

¿Qué podrá resultar, entonces, de una sesión UNGASS como la que veremos en abril? Poco, muy poco, pero muy probablemente también podamos presenciar las tensiones y desavenencias del mundo frente al dilema de cómo tratar con las drogas en el siglo XXI –tensiones que, más pronto que tarde, deberán de romper la liga por su parte más delgada, y entonces sí podremos pensar en cambios no solamente cosméticos.

(Foto: cortesía de Pedro Fabián Gutiérrez Vidrio.)

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