La privatización carcelaria no solucionará la crisis del sistema penitenciario

La participación del sector privado en la administración de las cárceles mexicanas ha redundado en contratos opacos, violaciones de los derechos humanos y altos costos de operación.

| Nacional

En febrero de este año, un motín en el penal de Topo Chico en el estado de Nuevo León dejó un saldo de 49 muertos y 12 heridos. El motín fue una tragedia terrible, pero se sabía, con antelación, que el penal concentraba los problemas más graves del sistema penitenciario mexicano: sobrepoblación, hacinamiento, autogobierno y corrupción, entre otros elementos señalados por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). Previo a los hechos, en diciembre de 2015, consciente de los problemas del sistema penitenciario de Nuevo León, el gobernador Jaime Rodríguez el “Bronco” anunció que pretendía reunirse con empresas estadounidenses para conocer modelos de centros privatizados y explorar la posibilidad de aplicarlos en esta entidad. El propósito era usar la inversión privada para aumentar la capacidad de alojamiento del sistema estatal y así luchar contra la sobrepoblación en las cárceles de la entidad. Aunque la participación de la iniciativa privada empezó hace seis años en el sistema federal, los resultados de los cambios no han sido tan radicales como se esperaban. En un momento de crisis como el actual, en que se buscan alternativas para el mejoramiento de todo el sistema penitenciario, es primordial analizar críticamente los primeros hallazgos que aportaron estos cambios.


Iniciativa privada en el sistema penitenciario: terreno fértil para la corrupción

En 2010, el entonces presidente Felipe Calderón anunció la construcción de las primeras cárceles bajo un esquema de Asociación Pública-Privada (APP).[1] En el transcurso de 2010 se celebraron ocho Contratos de Prestación de Servicio (CPS) para la construcción y concesión de centros federales que fueron atribuidos a empresas constructoras mexicanas y dos contratos para la construcción y mantenimiento de los Centros Varoniles de Seguridad Penitenciaria (CEVASEP) I y II en la Ciudad de México.

Este esquema plantea que una empresa privada debe construir y gestionar el centro penitenciario durante dos o tres décadas; después del plazo definido en el contrato, la empresa deberá ceder el centro al Estado. Según el modelo, la empresa asume los servicios de alimentación, mantenimiento, educación, deporte, recreación, recibiendo a cambio de esta prestación un pago por cada uno de los lugares de la capacidad instalada. Por su parte, el Estado se reserva la seguridad del centro y la custodia de los internos, así como los servicios de salud. El objetivo de esta estrategia era “potenciar la capacidad de reclusión del sistema penitenciario federal”.[2] Además, se consideraba que el sector privado contaba con más recursos para brindar mejores condiciones de alojamiento que permitieran, con menores costos económicos y sociales, contribuir a la reinserción de estas personas.

El contexto institucional para la celebración de este modelo contratos, sin embargo, es desfavorable. Según la organización México Evalúa, la legislación mexicana sobre obra pública es insuficiente en materia de planeación, monitoreo de ejecución de obras y de operación. Además, existe opacidad en el uso de los recursos y en las responsabilidades de los funcionarios encargados de la construcción de infraestructura. Por otra parte, la Ley de Asociaciones Público Privadas plantea que las dependencias o entidades pueden convocar a un privado a participar en un proyecto mediante un concurso, una invitación o una adjudicación directa, pero no establece criterios claros para la evaluación de las propuestas presentadas por concursos, dejando la definición de estos al sector público.[3]

Dada la escasa información pública acerca de los contratos con empresas privadas en el sector penitenciario, en 2013 la CNDH denunció la opacidad del gobierno en cuanto al monto de los recursos destinados. En varias solicitudes de acceso a la información presentadas entre 2013 y 2014 la Secretaría de Gobernación calificó esta información como reservada hasta el año 2022 “por considerar que ésta compromete a la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional”.

Entre los países que califica la organización Transparencia Internacional, México es uno de los países peor calificados en términos de corrupción. Y este caso no ha sido diferente: la falta de transparencia acerca de los procesos de adjudicación y los detalles de los contratos entre el gobierno y las empresas privadas sobre los nuevos centros penitenciarios ha sido lo habitual.


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Las personas privadas de la libertad: la rentabilidad sobre los derechos

Se suele argumentar que una cárcel gestionada por el sector privado implica un menor costo. Sin embargo, la CNDH ha señalado que cada usuario de un centro penitenciario concesionado al sector privado le cuesta al Estado al día 1,500 pesos –cuando el costo en los centros estatales y federales es, en promedio, de 150 y 390 pesos respectivamente.[4] La Comisión ha indicado que estos costos no se justifican por un mejoramiento de las condiciones dentro de los centros privados, ya que no se han registrado avances en este tema. Un ejemplo de esto es que, según el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP) de 2015, de 310 quejas que ha recibido la CNDH en 2015 para centros federales, el 54% provienen de los Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESO) 12 y 16, que también operan en un esquema de CPS.[5]

Esta diferencia de costo no se explica por la mejora de las condiciones del internamiento, sino por la construcción de instalaciones, pues estas han aumentado el valor del inmueble para las empresas privadas. Los centros CPS, por ejemplo, cuentan con equipos sofisticados de seguridad, así como con un número excesivo de puertas y aduanas al interior. Esto último se ha traducido en el agravamiento del régimen de encerramiento de los internos y ha dificultado el acceso a los visitantes y defensores, encaminando el sistema carcelario mexicano hacia un modelo de alta seguridad, como el de Estados Unidos.

Lejos de contribuir al mejoramiento del sistema, la construcción de centros CPS ha propiciado violaciones colaterales a los derechos humanos. Un ejemplo muy ilustrativo es el caso de CEFERESO 12 de Ocampo, Guanajuato. Al inicio de 2014, la empresa concesionaria, Grupo ICA, anunció un acuerdo para vender el 70% de su participación en las prisiones de Sonora y Guanajuato a una empresa estadounidense. Esta venta, probablemente motivada por los riesgos de bancarrota del grupo,  fue rechazada por el gobierno en diciembre del mismo año. Desde entonces, como consecuencia de la reducción de los costos de operación, las condiciones de internamiento se degradaron de manera significativa, de acuerdo con los familiares de los internos del CEFERESO, quienes mencionaron, por ejemplo, que la calidad y cantidad de la alimentación bajó de manera drástica y que se les está alimentado con puros embutidos.

Por otro lado, el tener que pagar una cuota para la capacidad entera del centro incita al gobierno mexicano a llenar estos centros, ya que, de todas formas, el gobierno tiene que asegurar el pago para cumplir la capacidad integral del centro. Esta lógica se ha traducido en traslados masivos a los centros CPS, que han violado los derechos humanos de los internos. En Morelos se inauguró el año pasado el CEFERESO Femenil No. 16 y se trasladaron a este 1339 mujeres durante los primeros tres meses,[6] lo que representa el 53% de su capacidad instalada. Estos traslados violaron el derecho de estas mujeres a ser internadas en el centro más cercano a su domicilio, como lo plantea el artículo 18 de la Constitución. Antes, la mayoría de las internas se encontraba en el CEFERESO No. 4, en Nayarit. Además, se violentó su derecho a un trato digno durante el traslado; familiares de las internas señalaron casos de golpes, toques eléctricos y violencia sexual, así como la muerte de una interna durante los traslados.[7] En el caso de los CEVASEP I y II, los 188 traslados que se hicieron desde el inicio de su operación fueron realizados por las autoridades administrativas con el pretexto de “seguridad institucional” y fueron ejecutados fuera de todo marco legal.[8] Finalmente, hay que resaltar que de los 233 traslados que fueron decididos después de la tragedia de Topo Chico el 80% fueron mandados a CEFERESOS CPS (CEFERESO 11, 12, 15, y 16),[9] y el 100% de las mujeres, al CEFERESO No. 16.


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El peligro de la acreditación: el caso de la American Correctional Association

En paralelo a estas nuevas construcciones, otra tendencia de participación privada sumamente preocupante es la acreditación de la American Correctional Association (ACA).

En la Iniciativa Mérida existe un programa de correccionales que tiene por objetivo apoyar al gobierno mexicano en el mejoramiento del sistema penitenciario.[10] Una de las principales estrategias de este programa es la obtención de la acreditación de la ACA, una organización estadounidense fundada por profesionales del sistema penitenciario. Para poder llevar a cabo el proceso de acreditaciones a nivel nacional, la organización abrió una oficina local en agosto de 2014, ACA Capítulo México.[11]

El proceso de acreditación, sin embargo, es igual de opaco que en el caso de los CPS. En efecto, el proceso de auditoría y acreditación está a cargo del gobierno federal, la Oficina Anti Narcotráfico de Estados Unidos y de la embajada estadounidense en México, y no involucra al gobierno de la entidad correspondiente.[12] En este proceso no se le comunicarán al personal del centro ni al gobierno de la entidad las conclusiones escritas y documentadas de la auditoría, ya que son considerados como documentos internos de la ACA –todo esto a pesar de que la auditoría se financia con dinero público.[13] Hasta la fecha, no se conocen los detalles de los acuerdos celebrados entre el gobierno y la organización estadunidense.[14] Tampoco existen versiones públicas de los estándares de acreditación de la ACA. El pasado de 7 de abril, en una audiencia celebrada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el presidente James Caballero recordó que el gobierno mexicano tampoco había respondido a su solicitud de publicación sobre los estándares de acreditación de la ACA.

Uno de los primeros estados donde se llevó a cabo un proceso amplio de acreditación fue Chihuahua, donde el entonces fiscal en ejecución de penas, Eduardo Guerrero Durán, las promovió como la estrategia ideal para erradicar el autogobierno en las cárceles de la entidad. En 2014, la ciudad de Chihuahua fue elegida como sede de la ACA Capítulo México y Eduardo Guerrero Durán, ahora encargado de los centros federales, fue designado presidente de la misma organización.[15] Resulta preocupante la doble posición de Guerrero Durán, comisionado de un órgano del gobierno federal y presidente de la oficina local de una organización que cobra entre ocho y diecinueve mil dólares por cada acreditación. En la audiencia mencionada, el titular del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social declaró haber renunciado al cargo de presidente de la ACA Capitulo México. Sin embargo, a la fecha todavía aparece en el sitio de la ACA como miembro del International Corrections Committee.

En este aspecto, resulta preocupante revisar los resultados del Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2014 para los centros acreditados entre 2013 y 2014. En la mayoría de los casos, la CNDH reporta casos de corrupción, tratos indignos, deficiencia en el acceso a la salud, a la alimentación y en la prevención y atención de incidentes violentos y hasta sobrepoblación (un caso alarmante es el del CERESO No. 3, reporteado por la revista Proceso este año).

En conclusión, resulta preocupante la promoción de los esquemas de privatización como solución a la crisis del sistema penitenciario. Los promotores de esta alternativa consideran que la solución se reduce a la construcción de más cárceles, en lugar de proponer políticas de excarcelación y medidas alternativas a la privación de la libertad. Por otra parte, lejos de representar un ahorro para el Estado, los CPS han sido criticados por sus costos elevados, costos que no se han traducido en un mejoramiento de las condiciones de internamiento. Peor: en este esquema, los servicios cruciales para la reinserción social como el trabajo y la educación se han convertido en los rubros de ahorro para las empresas concesionarias. Finalmente, el proceso de acreditación de la ACA es opaco y no toma en cuenta a la persona privada de la libertad en su evaluación. Las estrategias de privatización no pueden representar una opción sin que se transparenten los procesos. Para evitar tragedias como la de Topo Chico, el Estado debe proponer cambios de fondo al sistema penitenciario pero sabiendo, de antemano, que el Estado de derecho no se acaba en la entrada de la cárcel.


Notas y referencias

[1] Presidencia de la República (2010). “Cuarto Informe de Gobierno de Felipe Calderón”. México D.F.

[2] Idíb, p. 6.

[3] Díaz Sandoval, M. y Espejel Espinoza A. 2015. “De violencia y privatizaciones en México: el caso de las asociaciones público-privada en el sector penitenciario”. En Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, Departamento de Gestión Pública y Departamento de Estudios Políticos y de Gobierno, Volumen IV, número 1, enero-junio 2015, pp. 129-158, México D.F.

[4] Ibíd, p. 12.

[5] Ibíd, p. 14.

[6] Comisión Nacional de Seguridad, Enero 2016, Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria.

[7] Solicitud de Medidas Cautelares dirigida a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “Familiares de las mujeres privadas de la libertad internadas en el centro nacional de concentración para internas en México o con riesgo de ser trasladadas al mismo.”

[8] Con la excepción de un caso autorizado por el juez de ejecución en la Ciudad de México.

[9] “Detienen a la directora del penal y a otros dos funcionarios por el motín en Topo Chico”, Animal Político. Febrero 2016.

[10] Embajada de Estados Unidos en México. 2014. “Iniciativa Mérida. Hoja informativa. Programa de Correccionales.”, Ciudad de México.

[11] Secretaría de Relaciones Exteriores. 2014. “Iniciativa Mérida: avances registrados durante agosto de 2014”. Ciudad de México.

[12] Gobierno de la Ciudad de México, Oficina de Información Pública de la Secretaría de Gobierno, Sistema Infomex, Solicitud de Acceso a la Información No. 01010000006016.

[13] Ibíd, p. 28.

[14] Comité de Información de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Solicitud de Acceso la Información No. 0000500009216.

[15] Ayuntamiento de Chihuahua, Departamento de Transparencia Municipal, Solicitud de Acceso a la Información No. 008152016.


Fotos: cortesía de Angie Angelus@ondasderuido y Jdmoar.

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