Los migrantes sin refugio y la Declaración de Nueva York

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“Levante la mano el que sea migrante, refugiado o quien tenga algún miembro de su familia que lo sea o haya sido en algún momento de su vida”, nos instó a responder el vicesecretario general de la Organización de las Naciones Unidas, Jan Eliasson, en el marco de una reunión celebrada en la sede de la organización sobre refugio y migración internacional en mayo pasado. La reacción en sala fue inmediata, la mayoría de los presentes levantamos la mano; quedaba claro que, pese a que tendemos a pensar en los migrantes y refugiados como los otros, en realidad son parte de nuestra vida cotidiana. Pensemos solamente que el número de “migrantes internacionales” –categoría empleada por la ONU para referirse a personas que viven en un país en el que no nacieron– alcanzó los 244 millones en 2015, de los cuales más de 21 millones son refugiados.

La tendencia a ignorar o a minimizar la importancia de dar respuesta a las necesidades de los migrantes internacionales se ve reflejada sobre todo en la propia ONU; lucen por su ausencia respuestas integrales, coordinadas y de largo plazo para hacer frente a este fenómeno. Dicha ausencia no es casual, sino que responde a la falta de voluntad política de los países desarrollados receptores de migrantes que, históricamente, han bloqueado las iniciativas que distintos países en desarrollo, entre los que destaca México, han planteado en el seno de la organización para atender la situación de este grupo vulnerable.

Sin embargo, debido a las dimensiones que ambos fenómenos cobraron desde hace un par de años (más de diez mil muertos en el Mediterráneo desde 2014 y un alto nivel de explotación y abuso por parte de los grupos criminales dedicados a la trata y al tráfico de personas), al reconocimiento de la incapacidad para resolver unilateralmente la situación y a la presión internacional por enfrentarlos, los países miembros de la ONU se vieron obligados a aceptar –de mejor o peor gana—la necesidad de convocar a la reunión de alto nivel para atender los grandes movimientos de refugiados y migrantes, celebrada en Nueva York, y que tuvo como resultado la adopción sin voto de “La Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes”.

Si bien más abajo me referiré a las implicaciones sin precedentes que la adopción de la Declaración traerá al interior de la ONU, deseo resaltar antes sus dos componentes esenciales.

  1. Compromisos en materia de protección para los refugiados, entre los que destacan: a) respeto irrestricto al principio de non refoulement (no repatriación al país de origen o a otro donde la vida del solicitante de asilo corra peligro); b) el compartir la responsabilidad y la carga entre los Estados para que Estados con capacidades limitadas reciban ayuda de aquellos con mayores medios para hacer frente a los costos diversos que el refugio exige; y c) el respeto de los derechos de los refugiados más el acceso a empleo, servicios de salud y educación para ellos, entre otros.
  2. Compromisos en materia de protección para los migrantes, entre los que destacan: a) la promoción y el respeto de los derechos humanos de los migrantes, independientemente de su condición migratoria (documentados e indocumentados); b) reconocimiento de las contribuciones positivas de los migrantes tanto a las sociedades de origen como de destino; y c) el compromiso por parte de los países miembros a examinar sus políticas migratorias con el objetivo de detectar las posibles consecuencias negativas de éstas para los migrantes.

La pregunta obvia que surge es si esta Declaración es suficiente para responder a las urgentes necesidades que ambos grupos vulnerables plantean. En primer lugar, debe combatirse la tendencia actual a diluir la distinción que el derecho internacional establece entre ambos grupos. Si bien ambos comparten en muchos casos ciertas características como el empleo de las mismas rutas para llegar a los países de destino y el hecho de que para ello deben cruzar fronteras internacionales, la gran diferencia estriba en que el refugiado se ve forzado a abandonar su país de origen para salvar su vida y el migrante elige hacerlo para buscar mejores condiciones de vida.

Consecuentemente, el derecho internacional reconoce el principio de non refoulement para las personas que caben dentro de la categoría de refugiado y que, como se mencionó arriba, exige a los Estados no repatriar al solicitante de asilo a su país de origen o a otro en el que su vida corre peligro y, con base en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), exige a todos los Estados Parte de la misma a garantizar el estatuto de refugiado con una serie de derechos que deben respetárseles. En el caso de los migrantes, existen graves vacíos de protección legal, debido a que la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990), el principal instrumento internacional en la materia, ha sido ratificada por un número muy reducido de países, entre los que no se encuentra ninguno de los países desarrollados. Esta falta de compromiso ha generado un grave vacío de protección para las trabajadoras y los trabajadores migrantes alrededor del mundo.

En segundo lugar, deben combatirse todos los fenómenos surgidos tanto del rechazo de los países a cumplir con sus obligaciones en materia de refugio, como la “invisibilización” de los migrantes indocumentados; es decir, la falta de voluntad política de los Estados y los intereses económicos que presionan a los gobiernos por contar con mano de obra barata y sin derechos, así como los cálculos electorales que lucran con la migración indocumentada y el clima xenófobo de varias sociedades para obtener victorias políticas, todo lo cual se traduce en la proliferación de actividades ilícitas altamente rentables y el fortalecimiento de los grupos criminales transnacionales dedicados a la explotación de personas en distintos rubros, como pueden ser el tráfico de migrantes y la trata de personas con fines de explotación sexual y laboral o para matrimonios forzados.

Frente a estos fenómenos, puede decirse que la adopción de la Declaración representa, al mismo tiempo, un punto de llegada y otro de partida. Si bien su mera adopción no garantiza ninguna mejora real en la situación de los refugiados y migrantes, sí constituye un cambio radical en la forma en la que la ONU había respondido particularmente al fenómeno de la migración internacional, ya que el tema del refugio, históricamente, había sido atendido de forma más decidida y coherente.

Debe señalarse que la única organización internacional intergubernamental dedicada al tema migratorio es la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la cual hasta hace unos meses no era parte de la ONU y cuya principal labor consistía en proveer servicios ad hoc a solicitud de los Estados, sin ser nunca un foro para la definición negociada entre Estados de principios y políticas en materia migratoria.

Por su parte, en la ONU, si bien diversos países en desarrollo, entre los que destaca México, han buscado durante décadas que el tema sea tratado integralmente y con objeto de alcanzar acuerdos vinculantes, los Estados desarrollados hasta este año habían bloqueado todo intento de parte de los países en desarrollo por negociar acuerdos en materia de migración con carácter vinculante, esgrimiendo el argumento de que la política migratoria era una prerrogativa soberana de cada Estado. Así, salvo por una declaración de alcance limitado suscrita como resultado del II Diálogo Internacional sobre Migración y Desarrollo en 2013 –un espacio informal de discusión– y producto de un arduo proceso de negociación liderado por México, no existía en Naciones Unidas ningún acuerdo del que fueran parte los Estados en desarrollo expulsores de migrantes y los países desarrollados receptores de ellos.

Es por ello que la adopción de la Declaración permite pensar con relativo optimismo que surge un nuevo paradigma en la forma en que los Estados miembros de la ONU se han comprometido a enfrentar el reto de la migración internacional. Dicho optimismo se basa no sólo en que se reconoce la diversidad de los temas que exigen respuestas urgentes y que hasta ahora numerosos Estados se habían negado a aceptar, sino sobre todo porque en la Declaración, los Estados se comprometen a lanzar este mismo año un proceso de negociaciones que conducirán a la adopción de un Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular en 2018, en el marco de una conferencia intergubernamental sobre migración internacional, hecho que representa un hito histórico al interior de Naciones Unidas, pues es la primera vez que toda la membresía acepta discutir y negociar acuerdos en esta materia, poniéndose fin a un rechazo de décadas a dar al tema migratorio la importancia que éste reclama, como tantos otros en la agenda de la Organización.

Cabe señalar que el proceso negociador de la Declaración fue sumamente difícil, no solo por el tema de convocar a una conferencia internacional, sino también por la amplia gama de asuntos involucrados, muchos de los cuales son políticamente sensibles –oportunidades de empleo, acceso a la educación y a la salud, integración social y económica– y no cuentan con apoyo amplio entre todas las delegaciones. Durante el proceso de negociación, hubo gran renuencia a aceptar compromisos que limitaran la capacidad de los Estados a definir e implementar las políticas migratorias a nivel nacional sin tener que coordinar acciones y acordar compromisos entre países. Asimismo, la división en la sala era evidente entre los países que se concentraban en contextualizar la idea de regular la migración a través de una expansión de las vías legales para la entrada y permanencia de los trabajadores y las trabajadoras migrantes en los países receptores, y aquellos que buscaban reconocer derechos exclusivamente para los migrantes documentados.

¿Por qué el convocar a una conferencia internacional en el marco de la ONU representa una oportunidad privilegiada para dar respuesta al tema de la migración internacional?

En primer lugar, en el contexto de Naciones Unidas, una conferencia internacional tiene un estatus de mucho mayor peso que otros formatos como reuniones o diálogos de alto nivel, debido a que las conferencias internacionales suelen tener como resultados planes de acción que comprometen a los Estados a instrumentar las medidas en ellos contenidas, las cuales suelen considerarse en el derecho internacional como soft law o “derecho suave” vis a vis los compromisos contenidos en una convención internacional.

En segundo lugar, debido a que hoy se requiere una respuesta integral, compartida y coordinada frente a la migración internacional, una conferencia internacional es el espacio de discusión y negociación ideal para, antes que nada, modificar de raíz la percepción del fenómeno, sus causas (los diversos factores que motivan y propician la migración, conocidos en inglés como pull-push factors) y la tendencia a percibirlo eminentemente como un problema, sin reconocer sus indiscutibles efectos positivos. Así, por ejemplo, y como ya queda reflejado en la Declaración, debe reconocerse que los migrantes son factores clave que pueden ayudar frente a las tendencias demográficas (envejecimiento) y a la escasez de mano de obra en los países desarrollados. Asimismo, debe reconocerse que los migrantes aportan capacidades y dinamismo a las economías de estos países, lo que exige la reducción de los costos de la migración laboral y la promoción de políticas y prácticas de reclutamiento éticas entre los países emisores y receptores de trabajadoras y trabajadores migrantes.

En tercer lugar y una vez hecho un análisis objetivo de los diversos factores que componen un fenómeno de dicha complejidad, una conferencia internacional es el espacio para negociar los principios y el contenido de las políticas que los estados decidirán implementar ante el reconocimiento tanto de los retos como de los beneficios que la migración conlleva. Es también el espacio privilegiado para definir las competencias y las tareas que los distintos organismos internacionales, dentro y fuera de la ONU, deberán llevar a cabo para evitar, por un lado, el no responder a ciertos retos y, por el otro, no duplicar acciones frente a otros. Es indispensable un ejercicio que traiga coherencia y coordinación institucional para el tema migratorio en el plano internacional.

Por lo anterior, resultará fundamental que los gobiernos interesados en fortalecer el régimen de protección internacional para los migrantes realicen durante los próximos dos años una labor amplia de preparación para la conferencia, teniendo presente el incremento de la xenofobia y, más grave aún, su legitimación al interior de algunas sociedades. Por ello, en el proceso de definición de sus posiciones, los Estados deberán involucrar a todos los actores relevantes, especialmente a las organizaciones de la sociedad civil dedicadas tanto a la protección de migrantes como al desarrollo de su potencial para beneficio de los propios migrantes y de las sociedades de origen y destino.

Tras la adopción de la Declaración, el Presidente Peña Nieto participó en una sesión plenaria en donde propuso siete principios que deben guiar las políticas migratorias, entre los que destacan el del respeto a los derechos humanos de los migrantes, la responsabilidad compartida de los Estados, la inclusión social para erradicar la intolerancia y el racismo y, muy importante, crear un marco de gobernanza global para la migración internacional. Asimismo, para facilitar el proceso de cara a la adopción del Pacto Mundial a adoptarse en 2018, Peña Nieto propuso a México como anfitrión de una reunión internacional preparatoria en 2017.

Si bien las propuestas de Peña Nieto son elementos valiosos para la discusión de la migración internacional, especialmente por los intensos debates que al interior de la ONU se dan sobre este tema, hubiera sido deseable una clara referencia a la situación de extrema gravedad de los migrantes y solicitantes de asilo que llegan al país, particularmente de Centroamérica a través de nuestra frontera sur, así como una crítica a la política de Estados Unidos de repatriación de migrantes indocumentados que llevan largo tiempo integrados a la sociedad estadunidense por, entre otros, los nefastos efectos de separación familiar que ello ha ocasionado. Debe dársele el privilegio de la duda al gobierno de México para que enfrente estos retos a partir de los principios enunciados el día de hoy por el presidente y esperar a que este proceso que se dará en la ONU venga acompañado de las políticas que México debe implementar para garantizar la seguridad y el pleno respeto de los migrantes y solicitantes de asilo que se encuentran o cruzan el país.

(Fotos: cortesía de Gregory Ramos.)

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