Nuevos ministros de la Suprema Corte: las «ternas de uno» y las ventajas del Ejecutivo

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Tres elementos hacen del reciente nombramiento de nuevos ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) un episodio notable: el interés y la participación sin precedentes de la sociedad civil; el entendimiento, por parte de los actores políticos clave, del costo de impulsar candidatos con filiaciones partidistas, y el mejoramiento del desempeño de los senadores en las comparecencias de los candidatos.

Sin embargo, estamos aún muy lejos de un proceso ejemplar: a la sociedad civil, en particular la especializada en temas jurídicos, nos hace falta un involucramiento más útil, tanto en la etapa de preselección de los candidatos (por ejemplo: preparando listas públicas de candidatos con trayectorias indiscutibles) como en la etapa de selección y nombramiento (por ejemplo: ofreciendo análisis y evaluaciones de sentencias o del desempeño de los nominados). Como lo han señalado diversas organizaciones, al proceso le hace falta transparencia y el cumplimiento de estándares internacionales básicos, como la justificación presidencial de las propuestas de candidatos y el establecimiento de reglas claras y constantes para las comparecencias, la participación social y la dictaminación de las ternas.

En este texto, sin embargo, me quiero enfocar en un tema que marcó el proceso que acaba de concluir, y que es la notoria ausencia de uno de los requisitos estipulados por la Constitución: la competencia entre tres juristas extraordinarios que “hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica”. Quiero explorar las causas de que, una vez más, la designación de nuevos ministros haya consistido en un mero acuerdo entre dos fuerzas políticas alrededor de un único candidato y en la posterior legitimación de este acuerdo por medio de un proceso simulado de selección entre tres candidatos en el Senado. En otras palabras: ¿por qué ha prevalecido la terna de uno como proceso de facto? Considero que esta deficiencia fundamental del proceso tiene una causa dual: el poder que la Constitución otorga al Ejecutivo en la preselección y designación final de los ministros de la SCJN y la conformación política del Senado.

Analicemos brevemente el poder del Ejecutivo en la elección de los ministros de la SCJN, así como sus fuentes. En el texto original de la Constitución de 1917, el presidente de la república no jugaba ningún papel en la selección de los ministros. El procedimiento establecido era el siguiente:

Los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán electos por el Congreso de la Unión… siendo indispensable que concurran cuando menos las dos terceras partes del número total de diputados y senadores. La elección se hará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos. Los candidatos serán previamente propuestos, uno por cada Legislatura de los Estados… Si no se obtuviere mayoría absoluta en la primera votación, se repetirá entre los dos que hubieren obtenido más votos (Artículo 96).

Bajo este procedimiento, las legislaturas locales realizaban la preselección de los candidatos y el Poder Legislativo federal llevaba a cabo la selección final. No debe a nadie sorprender que el “Jefe Máximo” de la Revolución, Plutarco Elías Calles, mandase en 1928 una iniciativa para reformar la Constitución y dar un papel central al Ejecutivo en la selección de los ministros de la Corte. Con la reforma de 1928, el Presidente cobró relevancia en este proceso y obtuvo un poder cercano —pero paradójicamente menor— al que la Constitución le otorga hoy en día. Tras la reforma del 28, el procedimiento de selección quedó estipulado de la siguiente manera:

Los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte serán hechos por el Presidente… y sometidos a la aprobación de la Cámara de Senadores… En caso de que la Cámara de Senadores no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma vacante, el Presidente… hará un tercer nombramiento que surtirá sus efectos como provisional, y que será sometido a la aprobación de dicha Cámara en el siguiente período ordinario de sesiones. En este periodo de sesiones… el Senado deberá aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el Magistrado nombrado provisionalmente, continuará en sus funciones con el carácter de definitivo. Si el Senado desecha el nombramiento, cesará desde luego en sus funciones el Ministro provisional y el Presidente… someterá un nuevo nombramiento a la aprobación del Senado, en los términos señalados (Artículo 96).

Hay tres puntos por resaltar en el procedimiento: 1) que, “desde luego”, ningún nombramiento rechazado por el Senado podía ser permanente; 2) que, dada la ausencia de la figura de la terna, queda totalmente claro el poder compartido entre los dos órganos: el presidente nombra y el Senado aprueba; 3) que el proceso puede extenderse cuanto sea necesario hasta que presidente y Senado terminen por unir sus voluntades en torno a un candidato aceptable para ambos. (Una nota política interesante es constatar hasta qué punto se había entonces centralizado ya el poder que las propias legislaturas de los estados y el Congreso votaron para disminuir sus poderes, cometiendo lo que se conoce como “suicidio institucional”.)

En 1994, el presidente Ernesto Zedillo presentó una reforma constitucional en esta materia judicial, que es la que nos rige hoy en día. Después de esta reforma, el proceso de selección de ministros quedó establecido así:

Para nombrar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Presidente de la República someterá una terna a consideración del Senado, el cual, previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Ministro que deba cubrir la vacante. La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes, dentro del improrrogable plazo de treinta días. Si el Senado no resolviere dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de Ministro la persona que, dentro de dicha terna, designe el Presidente de la República. En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Presidente de la República someterá una nueva, en los términos del párrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupará el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Presidente (Artículo 96).

El punto central de esta reforma es que incluye una simulación en la que aparentemente se le da más poder al Senado para en realidad transferirlo al Ejecutivo. Específicamente, determina un plazo definido para el proceso de selección, lo cual tiene el efecto de entregarle la última jugada al presidente. Como es bien sabido en ciencia política, esta ventaja del presidente en la última etapa del “juego” —sintetizada por el proverbio popular: “el que ríe al último ríe mejor”— influye en todas las etapas anteriores y en el proceso de selección en su conjunto.

Bajo este diseño, el Ejecutivo tiene la posibilidad extrema de conformar las ternas con candidatos que el Senado no apruebe y, en la tercera ronda, elegir unilateralmente a uno de ellos. Por supuesto, en un contexto político como el actual, este proceder implicaría costos importantes, tanto para el presidente como para el nuevo miembro “impuesto” en la Corte, quien llegaría deslegitimado al puesto. Pero lo notable es que el presidente no tiene que llegar a esta opción para hacer efectivo su poder: el simple hecho que esta capacidad esté presente sesga todo el proceso a su favor.

Las ternas de candidatos juegan un papel crucial en este diseño: parecen ampliar el papel del Senado en comparación con el que le asignaba la reforma de 1928, pues este pasa de la “aprobación” de un candidato a la “selección” de uno entre tres. En el nuevo esquema, las ternas ocultan de este modo el verdadero empoderamiento, que es el del Ejecutivo. Sin embargo, como hemos atestiguado recientemente, las ternas de facto no son tales y, por tanto, la función del Senado sigue siendo, al final, la de aprobar o rechazar a un solo candidato. Es más, la existencia de la terna le resta al Ejecutivo presión para justificar y defender la propuesta de un candidato único, desenfoca la atención y el escrutinio público sobre el candidato real, y pasa la pelota al Senado, que debe evaluar las opciones abiertas por el presidente —un empoderamiento del Ejecutivo por partida triple.

Ahora bien, la actual conformación política del Senado contribuye de varias maneras a que, bajo el diseño constitucional actual, tengamos un proceso de facto de “ternas de uno”. Primero, incentiva al Ejecutivo a presentar ternas con un candidato ya aceptado por o en principio aceptable para la segunda fuerza política, de modo que disminuya la incertidumbre que conllevaría una competencia real entre tres candidatos reales. Por su parte, la segunda fuerza política tiene incentivos para aceptar su papel en este proceso, ya que le da poder de veto sobre el o la elegida, además de inocularla, tanto de posibles negociaciones (entre la primera fuerza y los otros partidos) que la podrían excluir del proceso como del ejercicio del poder último del presidente para elegir de manera unilateral al candidato. Es importante hacer notar que si la conformación política cambiase de modo que para alcanzar la súper-mayoría en el Senado requerida por el proceso de aprobación hiciera falta también la participación de la izquierda, o si la dos primeras fuerzas políticas tuvieran una mayor distancia ideológica, entonces existirían menos posibilidades de que se constituyeran ternas de uno en los procedimientos reales para la selección de los ministros de la SCJN en México.

En suma, la terna de candidatos no es en sí un problema: la causas de las ternas de uno residen más bien en un procedimiento que otorga poderes al presidente tanto en la pre-selección de los candidatos como en la fase final del proceso, en la interacción de este procedimiento con la conformación política del Senado. ¿Qué cambios se podrían introducir para corregir esta ventaja del Ejecutivo? Si se modificara el sistema dando al presidente la facultad de presentar un solo candidato, pero manteniendo su poder de imposición unilateral al final de un procedimiento fallido, tendríamos algo muy parecido a lo que tenemos hoy. Si, en cambio, se preservara el requisito de la terna, pero se eliminara la posibilidad de que el Ejecutivo imponga al final a su candidato —como ocurre en la mayor parte de las democracias —, o si —como ocurre en Colombia— mantuviéramos las ternas, pero estableciendo que el Ejecutivo no pudiera participar en el nombramiento de todos los ministros (en ese país el presidente propone ternas al Senado para llenar solo tres de nueve lugares en la Corte Constitucional), tendríamos entonces una dinámica de veras diferente.


(Foto: cortesía de Presidencia de la República Mexicana.)

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