#PanamaPapers: de millonarios mexicanos y corrupción

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A menos que viva usted completamente desconectado, vaya despertando de un coma o regresando de vacacionar en la zona del silencio, seguramente ha escuchado o leído sobre el escándalo de los #PanamaPapers en los últimos días. En síntesis, se trata de un atisbo a la forma en que personalidades de todo el mundo evaden impuestos y “lavan” recursos derivados de la corrupción en sus países y a nivel internacional. La filtración de una extraordinaria e insólita cantidad de información sobre los usuarios de servicios financieros de una empresa panameña (Mossack-Fonseca) ha permitido identificar con nombres y apellidos a figuras públicas y autoridades que han contratado esquemas financieros en sistemas legales permisivos para esconder su dinero, hacerlo invisible e imposibilitar el rastreo de sus propiedades y activos valuados en miles de millones de dólares.

El escándalo involucra directamente a cientos de personas y ha adquirido dimensiones diversas en función de la evidencia encontrada y de las capacidades de los medios que participaron en la investigación en cada país (más de cien medios y cuatrocientos periodistas en 75 países): en Islandia se detectó una empresa beneficiaria del quebranto de 2010, propiedad del Primer Ministro y su esposa; y en Rusia, una red de triangulación de recursos públicos a amigos del presidente Putin. En Argentina se detectó la participación del actual presidente, Mauricio Macri y un secretario privado del expresidente Kirchner en empresas off shore, además de evidencia de que el padre de Messi incorporó una empresa fantasma para evadir el pago de impuestos. En México se han identificado diversas cuentas y contactos de políticos y empresarios con la firma de servicios financieros, además de una operación para hacer invisibles alrededor de cien millones de dólares propiedad de Armando Hinojosa, contratista del gobierno por medio del grupo HIGA y vinculado al presidente y al secretario de Hacienda por haberles facilitado directamente la adquisición de la Casa Blanca al primero y una casa en Malinalco al segundo.

Esta es muy probablemente la primera ronda de hallazgos que se irán haciendo públicos en los próximos meses. Habrá mucho más que discutir. Así las cosas, si no fuera del todo claro por qué los hallazgos en México son también escandalosos, haremos un esfuerzo por explicarlo en detalle.

En primer lugar, hay evidencia directa de la participación de políticos y sus familiares en esquemas sospechosos, utilizados para evadir el pago de impuestos o para esconder la procedencia ilícita de recursos. Esto debe ser investigado.

En segundo lugar, la incipiente respuesta de las autoridades deja clara su omisión, su incompetencia –o ambas. Solo ha respondido el Servicio de Administración Tributaria, responsable de investigar delitos fiscales, pero no las autoridades a cargo de las unidades de inteligencia financiera (en la Secretaría de Hacienda y en la Procuraduría), encargadas de investigar el lavado de dinero y la procedencia ilícita de los recursos. En el caso de la mayor parte de los políticos nombrados (y sus familiares), en primer lugar es necesario determinar de dónde provienen los recursos. Dada la lentitud de las autoridades para identificarse competentes, va a ser difícil, si no imposible, discernir entre los delitos y llevar a cabo investigaciones exhaustivas.

Y en tercer lugar, la operación para “esconder” los recursos de Hinojosa es todavía más sensible, no solo por los probables delitos que representa, sino porque abre el viejo expediente del conflicto de interés del secretario de Hacienda. Su relación probada y el hecho de que el secretario está a cargo de dos de las entidades encargadas de una improbable pero necesaria investigación representan un conflicto de interés en los hechos, que requeriría su renuncia.

Vamos por partes.


Los puntos sobre las íes: evasión, corrupción y lavado de dinero

En primer lugar, es importante subrayar que la evasión fiscal es un delito. En México estamos acostumbrados a que la élite económica pague pocos impuestos y la idea de que es lógico que haya personas que saquen los recursos del país para colocarlos en un “paraíso fiscal” es una falacia que permite normalizar la conducta delictiva que toleramos (lxs ciudadanxs y las autoridades). Pero no cabe duda, en los términos del título cuarto, capítulo II del código fiscal de la federación (aquí, artículos 92 a 115, pp. 120 en adelante), evadir el pago de impuestos en un número considerable de supuestos es un delito que se castiga con cárcel. El presunto delito debe ser investigado por las autoridades hacendarias y por el ministerio público (a solicitud de la Secretaría de Hacienda). Cometen un delito quienes incurren en la falta y quienes asesoran a la persona, física o moral, para concretar el delito. Aún si no se verificó el delito, tener la intención de evadir impuestos y realizar acciones para evadir impuestos también es un delito (en calidad de tentativa, en nuestro marco normativo), que se verifica cuando la persona no llevó a concreción el delito por causas ajenas a su voluntad. Todas las figuras públicas señaladas hasta ahora por la investigación de los medios que participan en la pesquisa son presuntos responsables del delito de evasión. Especialmente si llevaron a cabo acciones para esconder su propiedad (como ocurrió con el ejecutivo de Televisa, Alfonso de Angoitia), que indica haber cumplido con la norma pero cuya propiedad sería imposible aquilatar sin la filtración.

En segundo lugar, la evasión es solo uno de los delitos de los que se tiene evidencia. También hay evidencia sugerente de que se pudo haber cometido el delito de lavado de dinero –en los términos del artículo 400bis del código penal federal, “operar con recursos de procedencia ilícita” (aquí, en las pp. 107 y subsecuentes)–, al menos en los casos en que las figuran políticos y sus familiares.

Aquí es importante hacer una pausa para resquebrajar un mito: que el lavado de dinero está principalmente asociado al crimen organizado. Falso. También está asociado al financiamiento del terrorismo y, de forma predominante, a los delitos de corrupción. En otras palabras, es tanto o más común el enriquecimiento ilícito asociado a la amplia diversidad de delitos derivados de abuso de autoridad, peculado, cohecho y pago de mordidas para recibir contratos públicos en el mundo que el asociado al tráfico de drogas o armas. Y por tratarse principalmente de figuras públicas, la lista hasta ahora de los #PanamaPapers también es sugerente de que pudo haberse verificado diversos delitos de corrupción (acá explicados por un especialista, y tipificados sin margen de duda en el título décimo del código penal federal, especialmente en los capítulos XII y XIII).

Se trata, en los términos del lenguaje especializado de la fiscalización internacional, de “personas políticamente expuestas” (PEP, por las siglas en inglés del término). Las PEP (como todas y todos los políticos mexicanos señalados por la investigación, incluyendo a las familiares y esposas) están sujetas a un régimen especial de verificación de activos financieros en México y en el mundo por su vulnerabilidad a delitos de corrupción. Los acuerdos y estándares en función de los cuales deben registrarse los activos financieros de políticos y familiares (PEPs) han sido ampliamente discutidos y acordados a lo largo de 15 años. México presume ser punta de lanza en su adopción, pero no cumple en sancionar su incumplimiento. En México no estamos acostumbrados a hablar de los PEPs porque nuestro sistema regulatorio y de verificación de cumplimiento es malo, pero no cabe duda: los procedimientos para el registro de activos de PEPs existen porque cuando realizan operaciones financieras de este tipo es probable o muy probable que los recursos se deriven de delitos de corrupción.

No todas las triangulaciones son ilegales, ni todas las “empresas fantasma” son vehículos para lavar dinero, pero es altamente probable que lo sean, especialmente cuando son realizadas por personas físicas. Como dice un experto fiscal investigador de delitos financieros, citado por McClatchy DC para contextualizar la nota del contratista Hinojosa en México, “¿por qué querría una persona (física) tener múltiples empresas extra-territoriales? […] No hay razón legítima de negocios para ello.”

Cuando políticos y sus familiares (PEPs) triangulan dinero o registran empresas sin rastro de su participación, son ampliamente investigadas (donde se llevan a cabo investigaciones de este tipo, no en México). El Financial Action Task Force (FATF, grupo intergubernamental al que pertenece México) ha publicado sendos documentos con buenas prácticas para combatir la corrupción desde esta óptica (este es el principal), y formuló recomendaciones específicas para regular y verificar los movimientos financieros de este tipo de personas. Hace apenas dos años el grupo validó que en México existen reglas suficientes para investigar estos delitos. Esta crisis representa una oportunidad para ver si nuestras autoridades están a la altura para realizar estas investigaciones.


Investigar, no simular

Investigaciones. En plural. Diversas. No solo por evasión (especialmente de los empresarios, Ricardo Salinas Pliego y Alfonso de Angoitia), probablemente el menos grave de los delitos cuya existencia es probable, sino también por enriquecimiento ilícito y por operaciones con recursos de procedencia ilícita (especialmente de los políticos y familiares involucrados en la creación de fideicomisos y adquisición de empresas para desaparecer el rastro de su propiedad).

Estas investigaciones deben correr a cargo de las diversas instancias creadas ex profeso para perseguir delitos de corrupción y lavado, incluyendo la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda (a cargo del tristemente famoso ex fiscal del Estado de México, Alberto Bazbaz); y las unidades especializadas en Análisis Financiero (a cargo de Jesús Díaz Cervantes) y en Investigación de Delitos Fiscales y Financieros (a cargo de Héctor de la Paz Cáceres), ambas en la Procuraduría General de la República. Sería deseable que participara, además, el fiscal especial para delitos de corrupción, pero el puesto está vacante desde su creación. El Senado no se ha dignado a nombrar a un fiscal especial a pesar de que ya hace quince meses entrevistó a un serio conjunto de aspirantes al cargo creado con la reforma política de 2013.

Es poco probable que estas investigaciones se realicen por una amplia diversidad de factores –principalmente porque no tenemos fiscales con la experiencia y pericia técnica para realizar una investigación de este tipo. Pero es indispensable insistir en la necesidad de que se lleven a cabo. Especialmente porque estamos construyendo las instituciones que permitan combatir la corrupción para los próximos cincuenta años. Amén de las buenas prácticas y normas que podrían incorporarse como parte de las reformas que crearán el Sistema Nacional Anticorrupción (regresaremos a ellas al final de esta nota), nada suple la experiencia en la investigación y vinculación a proceso de este tipo de delitos (así lo sugieren las guías general y específica de la oficina de las Naciones Unidas para el control de drogas, a cargo de las políticas anticorrupción, espacio en el que también colabora México). Y haría bien la procuradora en instruir inmediatamente a los titulares de las unidades citadas a iniciar las pesquisas necesarias, como ya hicieron las procuradurías de los Estados Unidos y otros seis países al cierre de este texto..

Si se llevan a cabo investigaciones, en cualquier caso deben basarse en la integración de averiguaciones y pesquisas periciales detalladas y altamente especializadas, que incluyan la investigación a fondo del origen de los recursos. Se trata de investigar, no de simular, como ocurrió con el informe del secretario de la Función Pública, que indicó como prueba de sus conclusiones haber “preguntado” a los implicados si habían incurrido en tal o cual falta, sin verificarla.

El secretario de la Función Pública estaba limitado por su capacidad y sus funciones, que no son las de investigación. El secretario Andrade no es un fiscal. Para investigar a fondo estos señalamientos, en cambio, es necesario el despliegue de las funciones plenas de la Unidad de Inteligencia Financiera, y la colaboración de la Secretaría de Hacienda con la Unidad Especializada en Análisis Financiero de la PGR (con poderes de investigación que no tiene ningún otro agente de investigación en el país), incluyendo diversas tareas de inteligencia, el intercambio de información con otros países y la confiscación precautoria de bienes.

Aquí, sin embargo, las cosas se complican porque la evidencia de la participación de José Armando Hinojosa en operaciones para esconder hasta cien millones de dólares genera un nuevo conflicto de interés para el Secretario de Hacienda, como explicamos a continuación.


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El (nuevo) conflicto de interés del Secretario de Hacienda

Al negar la existencia de conflicto de interés del presidente y el secretario de Hacienda como resultado de sus negocios inmobiliarios con grupo Higa, la Secretaría de la Función Pública erró en dos apreciaciones no justificadas: 1) propuso como necesario que el funcionario actuara parcialmente y 2) propuso como necesario que el funcionario público vigilara y supervisara directamente al proveedor de servicios. Ninguna de estas condiciones se apega a los estándares internacionales, según los cuales existe conflicto de interés latente cuando es posible, no un hecho, que la actuación del funcionario atienda intereses personales, y este conflicto puede afectar cualquier decisión del funcionario público implicado, no solo decisiones de supervisión directa (ver pp. 4 y 5 de la guía de la OCDE, con la cual el gobierno mismo firmó un convenio de colaboración para recibir orientación en la materia).

En cualquier caso, en aquel entonces el conflicto de interés se habría verificado en la supervisión de los contratos a cargo de Grupo Higa, y se investigó la existencia de un conflicto de interés de forma retrospectiva, para sancionarlo en caso de haberse verificado. La probable comisión de delitos por parte de Juan Armando Hinojosa que sugiere la investigación de Aristegui Noticias con base en los #PanamaPapers representa un nuevo reto, y un nuevo conflicto.

El conflicto existe de manera latente porque la relación entre el Secretario de Hacienda y su prestador de servicios inmobiliarios (el presunto delincuente, por medio de Grupo Higa) es un hecho. Esta relación puede afectar las acciones y decisiones del secretario de Hacienda en función de los vínculos establecidos. En este caso, como recomiendan los citados lineamientos (ver numeral 1.2.2. inciso b), el funcionario podría disociar sus intereses, lo cual es imposible porque el vínculo no se puede disolver; renunciar a su cargo, lo cual es improbable (aunque deseable), por la importancia del funcionario y sus responsabilidad; o separarse de forma previa de cualquier decisión que pudiera estar afectada.

Si atendemos a estas posibilidades, el curso de acción deseable es que tanto el secretario de Hacienda como la Procuraduría anuncien la investigación a fondo de los presuntos delitos (especialmente el de Hinojosa, por su gravedad), como ya hicieron siete países; y que el secretario se recuse de participar en cualquier reunión relacionada con las investigaciones, y faculte a los titulares del SAT y la Unidad de Inteligencia Financiera para actuar con independencia bajo la coordinación de la Procuraduría. Es un mínimo indispensable.

También podría renunciar para garantizar que las investigaciones sean imparciales y detalladas, pero es improbable que el presidente y sus asesores actúen estratégicamente. Esa sí sería una novedad.


El Sistema Nacional Anticorrupción

Al cierre de este texto algunos senadores de oposición ya habían solicitado investigaciones por los delitos de peculado y evasión, y es probable que se siga sacando provecho de la evidencia presentada, a pesar de sus limitaciones, con objetivos electorales. Es natural que así ocurra. Ello no debe ser un obstáculo para que la Procuraduría formalice e inicie investigaciones a fondo, para que el Senado nombre lo antes posible al fiscal especial para delitos de corrupción (es probable que el Senado quiera esperar a nombrar a un Fiscal General, lo cual sería un grave error en estas condiciones), y para que se discutan con seriedad las medidas necesarias para crear el Sistema Nacional Anticorrupción en el mediano plazo.

Los pasos para ello pueden no ser evidentes, así que aquí rescatamos algunos:

  • Aprobar la propuesta ciudadana conocida como Ley 3de3, que genera nuevas obligaciones administrativas y bases de coordinación para la verificación de los bienes patrimoniales de personas políticamente expuestas y sus familias (firmada además por más de trescientos mil ciudadanxs).
  • Hacer obligatoria la publicación de las declaraciones patrimoniales y de interés de todos los funcionarios públicos, incluyendo legisladores, y sus familiares.
  • Establecer bases para la auditoría periódica y aleatoria de estos instrumentos de control, incluyendo mecanismos de control externo y auditoría social.
  • Establecer bases sólidas para proteger a denunciantes anónimos; garantizar la independencia de la Fiscalía General y del Fiscal Especial Anticorrupción, y garantizar recursos suficientes para su operación (idealmente con decenas, si no cientos, de investigadores).
  • Sentar las bases para una coordinación eficaz entre las diversas agencias del sistema (incluyendo las entidades de control y fiscalización, pero también, de forma prioritaria, las unidades encargadas de la investigación de delitos y la integración de expedientes y procesos penales).
  • Establecer reglas para hacer pública la propiedad de empresas extraterritoriales en el sistema financiero internacional (como propuso hoy el presidente de Transparencia Internacional), y en México (como ha propuesto la red internacional de transparencia fiscal, con la que también colabora el gobierno).

Estas y otras propuestas ya son del dominio público y han sido ampliamente discutidas. Ninguna de ellas, sin embargo, va a tener resultados antes de cinco o diez años, en el mejor de los casos. Y no suplen la urgencia de investigar hoy, aun con los limitados recursos disponibles, y arrastrando a un secretario de Hacienda renuente e indirectamente implicado, los múltiples delitos de que hay indicios. Hoy.

Puede no sorprender ni ser novedad lo que los #PanamaPapers hacen visible. Pero al aportar evidencia abren una oportunidad insospechada: habilitar la investigación de estos delitos como medida para atajar la descomposición acelerada que todas y todos vemos. El país se cae a pedazos. He aquí una oportunidad única para procurar justicia. No habrá muchas más.

(Foto: cortesía de Matti Mattila y OEA – OAS.)

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