Pequeños cambios, grandes inercias: la ley de ingresos 2016

¿Qué cambia y qué permanece en el régimen fiscal mexicano?

| Contexto

Desde la presentación del paquete económico para 2016 por el Ejecutivo Federal en septiembre pasado, la discusión se centró en el llamado “presupuesto base cero” y sus efectos en un entorno macroeconómico complicado, particularmente por el contexto internacional de bajos precios del petróleo, la caída en la producción del mismo y, en general, lo controvertido de algunas decisiones tomadas al respecto –por ejemplo, el fuerte recorte de inversión pública (20%) que pesa desproporcionadamente en Pemex.

Al llegar a la Cámara de Diputados, se realizaron algunas modificaciones importantes al paquete propuesto: tanto al decreto del presupuesto de egresos como a la ley de ingresos y a la llamada miscelánea fiscal. Aquí abordaré algunos breves puntos que se aprobaron sobre esta última y lo que a mi juicio pueden ser sus efectos.

  1. Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a refrescos

Entre los puntos relacionados a los impuestos especiales, este es sin duda el que resultó más polémico. Diversas organizaciones de la sociedad civil vieron de forma negativa el intento de la Cámara de Diputados por disminuir el mismo al 50% para aquellas bebidas que tienen menos de 5 gramos de azúcar por cada 100 mililitros (20kcal/litro). Esta propuesta, de haber pasado, hubiera costado entre 200 y 500 millones de pesos a la hacienda pública y hubiera afectado al 2% del mercado de refrescos; sin embargo, justo este segmento es aquel que es compuesto por bebidas infantiles, y como tal hubiera constituido un riesgo de salud pública por su vinculación a las enfermedades relacionadas con la obesidad, los trastornos cardiovasculares y la diabetes en esa población vulnerable. La propuesta fue desechada por el Senado, quien la revirtió a su funcionamiento actual, con el mismo impuesto para todas las bebidas. Cabe destacar que dicho impuesto ha logrado una disminución de un 7% en el consumo de refrescos y ha incentivado una sustitución hacia el consumo de agua de un 4-6%.

  1. IEPS a gasolinas

En el caso del impuesto especial a gasolinas y diesel sí ocurrió un cambio muy relevante para las finanzas públicas. El impuesto hasta ahora tenía un mecanismo diferente: era una tasa. Durante los últimos años la hacienda pública había tenido fuertes perdidas por la venta de gasolinas al tener un peso sobrevaluado y precios internacionales de la gasolina elevados. Sin embargo, durante el último año este escenario cambió y pasó rápidamente de representar pérdidas por más de $140 mil millones de pesos a representar ganancias por más de $140 mil millones de pesos. Este cambio se debe a la depreciación del peso y a la disminución de los precios internacionales de los hidrocarburos, hecho que permite al gobierno comprar barata la gasolina y venderla cara. El IEPS se ha vuelto el origen del 9% de los ingresos federales.

Para ponerlo en contexto: los ingresos petroleros que hoy son transferidos a la SHCP por el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, son del orden de los $280 mil millones de pesos. Es decir, hoy en día el IEPS de gasolinas equivale al 50% de los ingresos petroleros. Este punto es de suma importancia frente a los anuncios de la despetrolización de las finanzas públicas; pues si bien ahora solo representan 18% de los ingresos, si consideramos entre ellos el ingreso por venta de gasolinas (actividad aun hecha solo por Pemex), entonces estamos hablando del 27% de los ingresos, una cantidad muy similar a la proporción de los últimos años. Si las finanzas públicas se despetrolizaron, también se gasolinizaron.

Así pues, la modificación que se realizó fue que el impuesto a la gasolina pasa de ser una tasa a ser un impuesto fijo dentro de una banda de flotación. La idea detrás del cambio es que el precio tenga un techo y un piso y que el impuesto se vuelva variable solo cuando el precio se sale de las bandas, aumentando o disminuyendo entonces cuanto sea necesario para reintroducir el precio a las bandas. Si bien esta idea tiene sentido por el deseo de comenzar la apertura del mercado de gasolinas para liberalizar el precio, el esquema no asegura que no continúen creciendo los precios aun cuando en el exterior bajen, pues la propuesta que se aprobó los ajusta continuamente de acuerdo con la inflación. Para el gobierno esto representa una forma segura de mantener esta nueva fuente de ingresos, que para 2016 pronostican estará arriba de los $240 mil millones, solo un poco por debajo de los ingresos petroleros.

  1. Asimilación del pasivo contingente de Pemex y CFE

Una de las modificaciones menos publicitadas, pero de gran relevancia, es que el gobierno federal asumirá el costo de los pasivos contingentes de Pemex y CFE (sus pensiones). Este cambio implica que el Estado asumirá como deuda poco más de 10% del PIB. Por un lado, es un cambio positivo que el Estado reconozca y se haga cargo de esta deuda, permitiéndole mayor flexibilidad a las dos empresas productivas del Estado. Sin embargo, también es una forma poco transparente de hacerlo, ya que dichos pasivos no se registran en los requerimientos financieros del Estado ni en las otras cuentas destinadas a registrar la deuda pública.

  1. Modificaciones al Régimen de Incorporación Fiscal (RIF)

Hasta antes de la reforma fiscal de 2013, existía un régimen de pequeños contribuyentes llamado REPECOS. Este régimen tenía la intención de permitir que aquellas empresas de muy bajo valor agregado pudieran ser “formales” al pagar una cuota como impuesto, simplificando el proceso de pago de impuestos. Este régimen cambió y se modificó por uno en el que se condona el pago de ISR por cierto periodo (baja la recaudación) y se dan descuentos en pago de cuotas de IMSS e INFONAVIT.

El objetivo es incorporar más negocios informales a la economía formal. Dicho propósito parece tener evidencia mixta en sus resultados pues, si bien sí aumentó en cerca de un millón la cantidad de negocios en el registro, los pequeños comerciantes se quejan rotundamente de la complejidad que implican los pagos. El cambio introducido en esta ley de ingresos es que aumenta el tamaño de las utilidades exentas del pago de IVA y IEPS de $250 mil pesos hasta $500 mil pesos; hace, además, que estos pequeños contribuyentes no estén obligados a facturar ventas menores a $250 pesos.

¿Qué tan positivos son estos cambios?

Para que el país pueda tener servicios y bienes públicos de buena calidad, ofrecerlos a toda su población y hacer frente a sus problemas presentes y futuros, requiere de una mayor recaudación fiscal. Un país que desea tener finanzas sanas y sustentables en el largo plazo necesita, al menos, llegar a acumular 20% del PIB en ingresos tributarios. Eso implica que el país necesita encontrar la forma de recaudar al menos unos 7 puntos más. En este sentido, el paquete económico aprobado está muy lejos de asegurarle los recursos que necesita.

El sustituir ingresos del petróleo por ingresos de gasolina es una forma un tanto engañosa de argumentar la despetrolización de las finanzas públicas. El ingreso por venta de gasolina no es un ingreso de naturaleza recurrente ya que está expuesto a mucha volatilidad. Es cierto que el cambio introducido al IEPS busca acabar con dicha volatilidad al garantizarse una cuota; sin embargo, no atiende el verdadero problema, que es la debilidad tributaria del Estado. En este sentido, México parece seguir atrapado en la maldición de los recursos naturales y algunos de sus derivados, teniendo una tributación débil por no tocar los intereses de diversos actores en la economía.

En los otros frentes, los cambios en temas como el RIF son pequeños pero positivos. El impacto que pueden tener en elevar la tributación es limitado, sin embargo, representan una mejora en el acceso a servicios públicos para aquellos que se incorporen a dicho régimen. La no disminución al impuesto al refresco quizá se considere una victoria para la sociedad civil, pero no hay que olvidar que un impuesto a los azucares quizá lograría aún mayores resultados.

En conclusión, el paquete económico de 2016 es fundamentalmente el mismo paquete inercial que hemos tenido los últimos años. Del lado de los egresos el presupuesto base cero es más cosmético que sustancial, y del lado de los ingresos mantenemos las mismas debilidades crónicas de siempre.

(Foto cortesía de Esparta Palma)

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