Por eso propongo: reformar los cuerpos policiacos

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El colectivo #YaMeCansé, Por Eso Propongo reunió a lo largo de siete meses propuestas de miles de mexicanos, y a partir de ellas elaboró un documento que sintetiza y expone las diez inquietudes e ideas principales. Este ensayo –el último de una serie de cinco– se ocupa de una de esas exigencias: reformar los cuerpos policiacos y su relación con la sociedad.

En el imaginario colectivo mexicano de jóvenes de mi edad (entre 35 y 45 años) figura el oficial Matute —el policía del callejón de Don Gato, caricatura de Hanna-Barbera de corta vida pero largo aliento. Matute es un policía bonachón, un poco necio pero bien intencionado, muy apegado a las reglas y duro con Don Gato y su pandilla, cuya presencia en el callejón tolera a pesar de que utilizan el teléfono de la policía para hacer sus “fechorías” —todas tropelías de baja intensidad y nulo daño, casi actos circenses.

Matute es una de las figuras policiales más benévolas en nuestro imaginario colectivo, junto con Cantinflas (el patrullero 777), pero hay muchas más: sórdidas, corruptas, híper violentas y nefastas, producto de la reconstrucción de un pasado de represión policial y de una sinfín de vivencias de corrupción y abuso en las calles. En ese imaginario colectivo prevalece la noción de que las policías son corruptas y que hay poco o nada que hacer al respecto. A este historial de corrupción se suma ahora la violencia del Estado en el combate al crimen organizado, la tortura policial, la desaparición forzada y la complicidad de las policías en todos los niveles con el narco. Las nuestras no son policías de caricatura; más bien de película de horror. Y nuestra realidad supera (por mucho) la ficción.

Para darle concreción a este imaginario, considere la última Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), de acuerdo con la cual ocho de cada diez personas creen que la policía de tránsito es corrupta. El 66% de los entrevistados opina lo mismo de la policía municipal, el 64% del ministerio público, el 62% de la policía estatal y la policía judicial, y el 53% de la policía federal. Obviamente, la desconfianza en estas autoridades es inversamente proporcional, y apenas una tercera parte de la ciudadanía confía en las policías municipales y de tránsito.

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En este contexto, poco después de la desaparición forzada de 43 normalistas a manos del Estado —vía la policía municipal de Iguala—, miles de personas formularon en postales diversas propuestas para atender la emergencia nacional. Acá encuentran las postales, en forma virtual, y acá las diez “batallas” que resumen las principales propuestas. Más de la mitad de las postales concentraron su atención en la corrupción, la inseguridad y la violencia, y alrededor de una tercera parte hizo énfasis en la necesidad de transformar la policía —o, más bien, las policías, porque hay muchas.

En el corazón de las propuestas recolectadas y provenientes de muy diversos sectores de la sociedad convergen diversos elementos: acercar las policías a las comunidades; crear mecanismos institucionales de rendición de cuentas, internos y externos; abrir espacios para la participación ciudadana; dar a la operación policial una perspectiva de derechos humanos y crear protocolos de uso de la fuerza que prevengan el abuso. En resumen, crear condiciones para que nuestras policías sean más como Matute y menos como el “Negro” Durazo, o los municipales que participaron en la desaparición de los normalistas. Reformar no solo los cuerpos policíacos, sino su relación con la sociedad.

La profundidad y diversidad de estas respuestas contrasta drásticamente con la forma en que entendió la emergencia el presidente Enrique Peña Nieto, quien propuso muchas cosas ambiguas en un “decálogo” de medidas para “mejorar la seguridad, la justicia y el Estado de Derecho”. Además de generalidades poco apropiadas para atender la emergencia, como “combatir la corrupción” o “fortalecer los principios del gobierno abierto”, las medidas anunciaron una propuesta concreta de reforma policial: concentrar el mando de todas las policías en cada estado.

La creación de un mando único estatal no es una propuesta nueva; el expresidente Felipe Calderón ya había formulado una propuesta similar en 2010 y distintas variantes de la misma se han discutido a lo largo de los últimos diez años. Desafortunadamente, la propuesta ni es idónea ni va al fondo de los problemas de las policías en México. Afortunadamente, tras intentos de reforma de la propuesta al interior de la fracción parlamentaria del PRI en febrero, la propuesta ha sido congelada para todo fin práctico, y difícilmente verá la luz pública en los términos en que fue sometida al Congreso.Policías 1

La propuesta de mando único es insuficiente porque entiende el problema como uno de capacidades y diversificación de las policías, como si centralizar el mando policial en cada estado automáticamente generara mayores capacidades y control sobre las policías, lo cual es falaz. Pero además, y este es el fondo del asunto, la propuesta de mando único no crea los mecanismos de control y rendición de cuentas independientes y democráticos que se requieren para transformar a todas las policías en toda la cadena de mando. Y ese debería ser el elemento central.

Aunque el espectro de organizaciones que trabajan seguridad ciudadana y reforma policial en México es considerablemente diverso, hay algunos puntos de consenso, incluyendo la necesidad de investigación, fiscalización y control independiente de cada policía, en todos los niveles. En este sentido, las propuestas recogidas por las postales de #YaMeCansé, Por Eso Propongo hacen eco de una amplia discusión en México y en la región sobre la rendición de cuentas policial, que aún no se discute seriamente en el Congreso.

La discusión se basa en más de veinte años de análisis de los procesos de reforma policial en la región y nos llega en recomendaciones específicas de expertos y organismos internacionales. Aquí, por ejemplo, se recogen algunas experiencias en la región para hacer énfasis en la necesidad de acercar a las policías a las comunidades que sirven, independientemente de si el mando es central o descentralizado. En este estudio paradigmático se recogen experiencias de rendición de cuentas para enfatizar que el factor central de éxito es la existencia de sistemas de información y la operación de unidades de control interno y externo, con independencia y legitimidad (además de poner especial atención a los protocolos de  uso de la fuerza). Este análisis de procesos de reforma recientes enfatiza la importancia de la colaboración y la gestión de sistemas de control respetuosa del desarrollo policial, sin obedecer a los criterios políticos que usualmente mueven la retórica alrededor del control de las policías. La misma Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito ha hecho de la investigación y gestión independiente de los mecanismos de control uno de los indicadores clave de la rendición de cuentas policial.

Esta experiencia y discusión regional ha permeado en México, donde ya hay consensos importantes alrededor de la importancia del control policial independiente y conciencia sobre los casos de éxito (pocos e incipientes, pero significativos, en Chihuahua, Querétaro y Ciudad Neza). Un esfuerzo reciente liderado por la UNAM en el que convergieron expertos de todo el país y del mundo (la Propuesta de Seguridad y Justicia en Democracia, disponible aquí) hace énfasis en la gestión inteligente y respetuosa de los diversos recursos humanos en las policías del país, con mecanismos de control interno y externo, la creación de sistemas de información y gestión inexistentes a la fecha y una reingeniería integral de los protocolos de uso de la fuerza. De esta propuesta han hecho eco en los últimos tres años expertos de todas las organizaciones que trabajan el tema y todos los centros de investigación. Todo para nada.

Muy a pesar de la evidencia y el consenso, el gobierno ha mantenido una postura de férreo rechazo a la creación de mecanismos de control externo, y enfatiza el uso de herramientas de control individual (las famosas pruebas de “confianza”), insuficientes porque no consideran la dimensión institucional de la corrupción y el abuso, es decir, la participación de la cadena de mando en la formulación de incentivos para corromperse y abusar. Tampoco toman en cuenta las diferencias entre los riesgos de corrupción y abuso en las diferentes policías —especialmente la policía investigadora y las judiciales estatales, elemento central en la red de complicidad con el crimen organizado y cuya reforma no se ha siquiera esbozado.

Por ello estamos tan lejos de una auténtica transformación de la relación entre policías y comunidades, a pesar de los billones de pesos arrojados a la reforma policial desde 1995 y los múltiples intentos de reforma. Como documentó ampliamente la Oficina de Washington para América Latina (organización civil, no agencia de gobierno), las diversas vertientes de la reforma policial han dejado prácticamente inalterada la estructura de abuso y corrupción. No solo se ha evitado transparentar la operación policial; se le ha aislado, y protegido, generando aún mayores incentivos para preservar el “espíritu de cuerpo” escudado en la impunidad. Las dos reformas sustantivas (la creación de la gendarmería y el mando único) han fracasado en la discusión legislativa y en el proceso para hacerlas operativas. Y las reformas deseables no se han concretado en la realidad. En estas condiciones, las policías están mayormente incapacitadas para operar en el nuevo sistema penal.

Por todas estas razones, nos encontramos en una encrucijada peculiar: hay propuestas y evidencia para transformar radicalmente las policías, su estructura de mando, la forma en que rinden cuentas y dan resultados, pero estas propuestas han sido fundamentalmente ignoradas por los partidos en el gobierno y el poder legislativo. Ojalá  las poderosas imágenes con que se han hecho presentes las propuestas para transformar la policía en las postales de #YaMeCansé, PorEsoPropongo encuentren eco y proyección. Ojalá podamos empezar a generar condiciones para dejar de temer a la policía, con justa razón.

Si queremos que nuestros nietos vean los beneficios de estas reformas, debemos empezar a concretarlas hoy.

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