Breve historia del boom anticorrupción

La transición democrática produjo un reordenamiento del mercado de la corrupción, que afectó intereses y politizó a varios sectores de la sociedad. Esta efervescencia ha originado iniciativas y movilizaciones que buscan enmendar, por fin, este problema histórico.

| Corrupción México

Con esta nota concluye nuestra serie sobre corrupción en México.

Todos los elementos conservadores de una sociedad se ponen de parte del gobierno que asegura el orden, porque del orden viven.

Emilio Rabasa

Todo sería muy bello si cada uno hiciera su parte en el teatro de la pureza.

Gabriel Zaid

México es un país corrupto (y, en cierto sentido, siempre lo ha sido).[1] En los últimos años, sin embargo, este se ha vuelto el tema central de la conversación pública. La corrupción es el objeto de investigaciones periodísticas y materia recurrente en la retórica de los políticos. El pasado 18 de julio, en Palacio Nacional, durante la presentación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el presidente pidió “perdón” por el caso de la Casa Blanca. “Y en esto reconozco que cometí un error. No obstante que me conduje conforme a ley, este error afectó a mi familia, lastimó la investidura presidencial y dañó la confianza en el gobierno”, señaló el jefe del ejecutivo. Dada esta inédita concentración en el tema, han nacido también una cantidad considerable de organizaciones y think tanks cuyo eje es investigar y proponer acciones específicas para acabar con el problema. Vivimos hoy un auténtico boom anticorrupción.

El “perdón” del presidente dice mucho. Si bien la corrupción siempre ha estado en la agenda y en la conversación (antes, particularmente, en la conversación académica), el caso de la Casa Blanca lo volvió socialmente relevante. De repente, en las sobremesas se empezó a conversar de los “conflictos de intereses”. También los políticos, acostumbrados a confundir transparencia con corrupción, cambiaron su vocabulario. A la par, una ola de indignación nació, una indignación que imputaba a la corrupción todos los males del país –de la falta de crecimiento económico a Ayotzinapa. No cabe duda de que la divulgación del caso de la Casa Blanca y la indignación fueron posibles gracias a los medios independientes y las redes sociales. El caso de la Casa Blanca tuvo más resonancia que el escándalo del “toallagate” de Fox o que el caso de Oceanografía (o que cualquier otro escándalo de corrupción). El boom anticorrupción es así, en parte, el producto de un nuevo ecosistema mediático.

Eso es lo cierto: no sabemos si hoy hay más corrupción que antes pero sabemos que el fenómeno es más visible, por el aumento de medios, del periodismo de investigación, de instrumentos de transparencia y de análisis académicos. Por otro lado, la corrupción puede entenderse como una segunda etapa de la conversación sobre seguridad en México que concentró la atención en el sexenio de Felipe Calderón. Después de casos exitosos como Nuevo León y Juárez –como ha escrito Viridiana Ríos– notamos, ciudadanía y gobierno, que el problema a atacar era la corrupción institucionalizada –que antes que discutir estrategias militares, teníamos que discutir (y eliminar) la corrupción.

Las transformaciones del sistema político de las pasadas décadas han afectado intereses privados y reordenado el reparto de beneficios públicos. Este cambio político ha provocado una nueva riña entre algunos grupos de empresarios y la clase política. Sumado a la visibilidad del tema, este proceso político, este cambio en las relaciones entre el gobierno, los empresarios y la ciudadanía y los nuevos usos de la corrupción, ha impulsado el boom anticorrupción y apurado la promulgación del SNA.

En este contexto, han surgido organizaciones como Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad cuyo fin no es solamente investigar y medir el tema sino realizar acciones concretas (como novedad organizacional, el think & do tank cuenta con un área de investigación periodística y otra de litigio).[2] Esta asociación, como otras, entra en un escenario ya politizado, a combatir el problema que se discute en todas las columnas de opinión de todos los diarios.


Cambio histórico: la corrupción como anarquía

En el cenit del sistema político priista del siglo XX la ilegalidad y la corrupción estaban administradas por el Estado mismo: existía un pacto informal entre agentes públicos y delincuentes que permitía la administración y procuración de justicia, en un contexto de baja incidencia delictiva y alta centralización de poder.[3] Para mantener el equilibrio político, los beneficios públicos se centralizaban en la figura del presidente, se compartían en el resto de la pirámide y servían al partido en el poder, en su papel del intermediario, para negociar alrededor del territorio. Los jefes corruptos, por decirlo de alguna manera, gestionaban el mercado de la corrupción. No solo eso: existía entre la sociedad la noción de que la corrupción tenía una dimensión, no igualitaria, pero sí redistributiva (se decía, por ejemplo, que Acapulco benefició a Miguel Alemán y sus amigos, pero que había sido un proyecto que creó fuentes de empleos y ayudó a la economía local). La transición democrática modificó esa estructura. La inclusión de nuevos actores (panistas, perredistas, transnacionales, crimen organizado) provocó una descentralización del mercado de la corrupción, una pérdida de los controles del pasado.

Sobre esta transformación, Luis Carlos Ugalde ha escrito que el pluripartidismo, en un contexto de Estado de derecho débil,[4] ha traído un aumento y un descontrol de los niveles de corrupción, porque con la reorganización del orden político ha venido una reorganización de la corrupción. Escribe Ugalde:

Antes había un proceso jerarquizado de corrupción política que ponía en la voluntad del ejecutivo la mayor cantidad y magnitud de negocios que se podían hacer al amparo del poder. Paradójicamente, esta concentración limitaba la discrecionalidad para que otros actores fueran sobornados o cometieran peculado. El problema después del 2000 es que los puntos de “venta” se multiplicaron sin estar regulados ni vigilados por instituciones que garanticen un mínimo de rendición de cuentas para todas las entidades federativas. Ya no hay un presidente discrecional, pero hay 32 gobernadores con mucho dinero, sin contrapesos políticos. Cada vez más presidentes municipales y regidores están lucrando con los dineros que reciben, aunque sean ayuntamientos de baja importancia.

La multiplicación de los agentes de corrupción e intermediarios aumentó la corrupción y –como María Amparo Casar ha notado– trajo consigo el fortalecimiento de una red de protección e impunidad entre la clase política. Pareciera como si lo que estuviera permitido entre la clase política fuera la exhibición de la corrupción –sin límite– pero nunca el castigo. Vista desde los diarios, la vida pública se asemeja a un teatro en el que el único acto es el de políticos amenazándose con cárcel, una obra en la que la enemistad es el único valor público, pero la realidad es que poco sucede: lo que prevalece, sin importar el nivel o el partido, es una complicidad con la impunidad, un aparente pacto de protección mutua.

“Los gobernadores empezaron a empujar los límites de qué se podía y qué no se podía hacer, y vieron que los límites los modificaban ellos mismos”, dice Juan Pardinas, director del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO). Transitamos así a una cleptocracia –un gobierno de ladrones–, en la que los servidores públicos, incluso los gobernadores, entran a robar lo que pueden en tres o seis años, sin control legal o político. “El reportaje que sacó Expansión con Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad sobre Roberto Borge muestra una pérdida de control psíquico: la corrupción como un proceso de enfermedad mental”, explica.

En el orden del siglo XX, un Duarte o un Borge no hubieran existido, porque el poder central (el administrador de la corrupción) lo hubiera impedido. Se perdió la incapacidad de gestionar los límites de la impunidad. El Nuevo Sistema Anticorrupción deberá volver a regular la impunidad, desde la legalidad.


El modelo de los peces gordos es anacrónico

La mayoría de los encargados de las organizaciones que luchan contra la corrupción convienen en que ir exclusivamente por los “peces gordos” –como se les conoce a los altos funcionarios públicos corruptos, como secretarios de estado o gobernadores– no acabará con la corrupción. De lado de la clase política, atrapar a un político, un empresario o un líder sindical de alto nivel es una forma fácil de decirle a la ciudadanía que en verdad el gobierno está tomando con seriedad el tema. Al atrapar a un alto funcionario los gobernantes pretenden reforzar la legitimidad de sus mandatos y aumentar su popularidad. Es también un modelo muy atractivo para la prensa: siempre genera morbo, historias, efervescencia editorial. Pero, a pesar de ser un modelo popular, hay poca evidencia de su eficacia. Es el modelo que Salinas de Gortari implementó (para ganar popularidad), el que intentó aplicar Fox (para acabar con el PRI) y el que Felipe Calderón propuso como eje en la guerra contra el narcotráfico.[5]

El modelo propone que exista un zar anticorrupción con autonomía, con todas las herramientas institucionales posibles y una burocracia dotada de considerables recursos. Pero el problema es que es un mecanismo que viene desde la lógica del poder para controlar al poder –y que exige que se elija, desde el poder, a los supuestos peces gordos. “Es una teoría que entró en desuso en las democracias del G-20 hace quince, veinte años; ya nadie va por los peces gordos. En el momento que te encuentras con un caso de corrupción, lo que deberías hacer es investigarlo inmediatamente y procesarlo bien, en lugar de seguir la lógica de una cacería”, dice Eduardo Bohórquez, director ejecutivo de Transparencia Mexicana. Ese es el inconveniente del modelo: que exige que se decida quién es el pez gordo –y no hay forma de que esta decisión no sea arbitraria.

La agenda de los think tanks, como la recientemente creada Opciona, es justamente proponer una narrativa alternativa al modelo de los peces gordos. La misión de Opciona es crear conciencia entre la ciudadanía sobre las costos sociales de la corrupción para que la misma ciudadanía exija un árbitro imparcial que permita mediar lo público (las interacciones entre el gobierno y los ciudadanos y entre ciudadanos y ciudadanos). “Mientras más alejado de la política esté el Sistema, más eficiente va a ser”, dice Alejadro Legorreta, presidente y fundador de Opciona.

En 2013, el Sistema Nacional Anticorrupción propuesto por el ejecutivo planteaba otra vez un sistema con un zar anticorrupción. Las organizaciones civiles se organizaron, entonces, y presentaron las propuestas que nutrieron el Sistema Nacional Anticorrupción aprobado en mayo de 2015. El Sistema Nacional Anticorrupción debe ser como un globo con “n” vectores internos; para que el globo crezca, se necesita que todos los vectores –es decir, todas las áreas institucionales– crezcan en la misma proporción; si solo uno de los vectores crece –si solo se invierte en un área (transparencia, por ejemplo)–, se revienta el globo, fracasa el sistema. En esta lógica, el nuevo sistema propone, así, un marco coherente entre las áreas de investigación, las penales, la parte preventiva, control interno, la transparencia –etcétera. El SNA sigue esta lógica: está construido para depender de la ciudadanía, no del poder.

El modelo de los peces gordos es anacrónico. Sin un SNA independiente de la lógica política, encerrar a Javier Duarte o Roberto Borge no movería en nada el régimen de corrupción en México, en ningún nivel, en ningún metro cuadrado del país.


No country for business: economía política del boom anticorrupción

El boom anticorrupción no se puede explicar exclusivamente por la indignación y por la renovada visibilidad del tema. Resulta interesante que en este movimiento uno de los protagonistas sea el empresariado –como clase organizada y como patrocinador.[6] El tema, visto de cerca, es más complicado, precisamente porque los empresarios no son un grupo homogéneo. Lo que es cierto es que por años los empresarios no habían mostrado la incomodidad que muestran hoy con la debilidad de la ley.

Tolerar la corrupción tiene –y ha tenido– algunos beneficios económicos si uno es un empresario deshonesto: con sobornos, por ejemplo, se pueden ganar licitaciones, usos de suelo y, qué mejor, altísimas tasas de rentabilidad. El caso de Walmart es, quizá, el más elocuente: la transnacional no sobornó a la autoridad para superar obstáculos kafkianos, sino para obtener beneficios ilegales. Pero también existen los casos inversos: empresarios que se ven extorsionados y hostigados por el gobierno –y por todos sus intermediarios. La hipótesis que puede explicar por qué parte de los empresarios se ha politizado es económica: con los años el costo de la corrupción (lo que los gobernantes y servidores públicos cobran) ha aumentado significativamente y esto ha impactado directamente en los negocios de los empresarios. Este costo de la corrupción no solo ha aumentado, sino las formas de cobro también se han sofisticado.

“El costo de la corrupción ha aumentado porque la misma descentralización del poder ha multiplicado los agentes que operan en el mercado de la corrupción”, dice Viridiana Ríos. Se cobra más y más cobran, y esto ha provocado que se rebase una línea de tolerancia para los empresarios. “Yo he entrevistado a dueños de inmobiliarias y me lo han dicho; he entrevistado a restauranteros y también me han dicho; que si antes tenían que pagar de derecho de piso para poder operar, ahora tienen que pagar el doble; hoy se acerca más gente a denunciar que ha participado en licitaciones que se declararon desiertas, etcétera; sí tenemos noticia de esta hipótesis pero hace falta documentarla fehacientemente porque nadie firma un papel de que cobró un moche”, dice María Amparo Casar, directora de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

La aparición de las redes sociales y los medios independientes es también un elemento contextual inédito que ha permitido que los empresarios, sirviéndose de estos, pueda posicionar su agenda o ventilar casos de corrupción de políticos específicos.[7]

“¿Dónde no hay bronca de corrupción y percepción de la corrupción? Donde la captura del Estado por el empresariado es completa; pensemos en El Salvador, son 12 familias que controlan el empresariado y el gobierno (nunca vas a ver problemas de corrupción en El Salvador, no porque no los haya, sino porque los problemas se arreglan privadamente)”, dice Eduardo Bohórquez. Para Bohórquez el conflicto entre el empresariado y la clase política se explica, además de por el aumento de los costos de la corrupción, por el costo reputacional que han provocado muchos de los escándalos recientes, pues se recuerdan, sobre todo, por el nombre de las empresas (el caso OHL, el caso Oceanografía, el caso Walmart…) y, en tercer lugar, por un tema de responsabilidad social del empresariado, que es genuino.

El conflicto entre los empresarios no es, entonces, con el gobierno federal priista sino con toda la clase política. Es un conflicto por los costos de la corrupción (es decir, una nueva negociación por la reparación de sus beneficios). Esta hipótesis no explica, queda claro, todo el movimiento anticorrupción, puesto que ni todo el movimiento viene de los empresarios ni todos los empresarios entran en esta categoría, pero es una explicación sugerente.


En respuesta al Sistema Anticorrupción propuesto por el gobierno en 2013, una nueva coalición, compuesta por organizaciones como el IMCO y Transparencia Mexicana y parte de la ciudadanía, se movilizó con éxito para incidir en la configuración del actual SNA. El éxito de la movilización estribó en que se construyó un modelo de apoyo ciudadano que no exige ni mucha inversión de tiempo ni marchas. La movilización, que no se reduce a la declaración patrimonial pero es conocida como 3de3, logró juntar las firmas necesarias para presentar una iniciativa ciudadana en marzo de este año en el Senado.

“Este apoyo representó el paso de la indignación de las calles a la transformación de las cosas con la Constitución”, dice el senador Zoe Robledo. El SNA, promulgado en Palacio Nacional, es el proyecto más importante en la materia en la historia del país, el primer producto de gran calado del boom anticorrupción.


Posdata crítica

Los procesos de modernización en México han tenido un mal camino. Aunque México goza (en papel) de uno de los sistemas de derechos humanos más robustos del planeta, hoy vive una de las crisis de violencia más importantes de su historia. Posiblemente México invirtió como pocos países en la creación de un instituto electoral eficiente, que permitió el paso de un autoritarismo ¿a una oligarquía electoral?

Teniendo en cuenta lo anterior, noto al menos tres temas debatibles en el boom anticorrupción.

1. La “corrupción”. Se suele hablar, aquí y allá, de “la corrupción” (como si se hablara de una esencia única) que nos compete absolutamente a todos –y que todos sufrimos en igual medida. Que la extorsión a un hotelero o la mordida a un policía son caras de la misma moneda. Que la informalidad callejera erosiona el Estado de derecho tanto como el financiamiento ilegal de las campañas. Se habla de Duarte para hablar, en la siguiente frase, de los costos de transacción de un trámite. La corrupción: una esencia única que a todos aprensa. En los franeleros, por ejemplo, hay quienes ven la síntesis viva de la corrupción y el clientelismo, un OHL en pequeña escala, y hay quienes ven, no un agente corruptor, sino el resultado natural de un contexto político en que el Estado discrimina y la economía excluye (incluso racialmente). Porque el tema es complejo partamos mejor de aquí: no existe una corrupción única y la cultura de la corrupción en cada piso del edificio social tiene implicaciones y usos políticos diferentes.

2. Los empresarios. El boom anticorrupción es interesante particularmente porque desde la República Restaurada no ha habido un día en que México no haya sido un país corrupto –y (al menos) desde Miguel Alemán, los empresarios no habían tenido ningún problema con esto. En la praxis, todos los protagonistas del boom y los empresarios y la ciudadanía aparecen en la misma foto: la Sociedad Civil. El problema con la representación homogénea de la Sociedad Civil, se sabe, es que sirve como instrumento para avanzar agendas particulares de intereses particulares, a nombre toda la sociedad (permite presentar los intereses particulares como intereses generales). También la Sociedad Civil permite vender bondad.

Si bien a ciertos empresarios no les gusta el Estado, en parte su batalla contra la corrupción puede ser genuina. Lo más sano para el boom anticorrupción es no impregnarse del desprecio antipolítico que entiende (neoliberalismo dixit) a las empresas y los empresarios como paradigmas de la benevolencia y a los políticos y servidores públicos como agentes del mal, como el factor que enferma la sociedad. Decir que solo hay unos culpables (hoy son los políticos como antes era el presidente “imperial”) es atractivo para las columnas de opinión y los boletines de prensa, pero no para el combate serio de los problemas. El Estado no ocupa un espacio ajeno a la sociedad. Los políticos tampoco son un producto exógeno de impuros. Parte del problema ha estado también en el sector privado. Aunque a algunos les pese, horrible e ineficiente como es, el Estado es una imagen de la sociedad porque se construye en su mediación con ella. El SNA debe fortalecer el Estado: no disminuirlo.

3. El optimismo. En todo el boom anticorrupción hay un optimismo que recuerda a la transición democrática. Que si la corrupción cuesta un 9% del PIB; que con la reducción de la corrupción va a disminuir la desigualdad; que si se acaba la corrupción se acabará la demanda de drogas de Estados Unidos… El caso de la transición democrática ofrece una experiencia histórica inmejorable: el optimismo en la transformación de un factor anida el fracaso. Es un peligro comprobado pensar que un factor producirá –mágicamente– un nuevo país con nuevos ciudadanos. Un país con más empresarios, mejores servicios públicos y mayor seguridad. Un país menos pobre y un Estado más eficiente. Antes de 1997, se pensaba que la pluralidad iba a generar una cadena de consecuencias positivas: Estado de derecho, pesos y contrapesos, apego a la ley –y la erradicación, por supuesto, de la corrupción. El producto de la transición democrática fue, sin embargo, un régimen amorfo, que ni es el autoritarismo priista ni bajo ningún parámetro una democracia. Se tiene una oportunidad inmejorable para que el SNA enmiende, por fin, el problema de la corrupción, pero hay que atender (urgentemente) otros rubros. No se puede permitir que este optimismo nos invite a la feliz construcción de un México puro, higiénico, pero con las mismas desigualdades materiales.


Notas

[1] Un buena instantánea del fenómeno en México (los costos, la percepción, sus implicaciones) se puede encontrar en “México: anatomía de la corrupción” (IMCO-CIDE, 2015), de María Amparo Casar; una buena crítica a la metodología utilizada en ese informe se puede leer aquí.

[2] Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad ha publicado este año, junto a otros medios, una serie de reportajes: “Organización financiada por Conagua crea centro en honor a David Korenfeld” (26/may/2016); “Las empresas fantasma en Veracruz” (8/jun/2016) y “Los piratas de Borge” (6/jul/2016), entre otros.

[3] Una gran explicación de la estructura se encuentra en “El Ministerio Público desde adentro: rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP” (CIDE, 2009), de Ana Laura Magoloni. También se puede ver un ejemplo testimonial de cómo funcionaba esta estructura en Los ladrones viejos (2007), el documental de Everardo González, particularmente en esta confesión de “El Carrizos”.

[4] La debilidad del Estado de derecho se explica por la falta de mecanismos verticales y horizontales de rendición de cuentas: por un lado, hay una crisis de representación política (en el sistema de partidos no hay ni siquiera reelección) y, por otro lado, una crisis en el sistema de impartición de justicia (la aplicación de la ley es arbitraria).

[5] Es la propuesta de Zaid en la “La propiedad privada de las funciones públicas” (1986): para romper con la cascada de impunidad que baja del presidente al último policía, simplemente hay que auditar, año con año, al primero. Es una propuesta para otra configuración política del Estado, un ensayo para comprender otra época.

[6] De aquí en adelante siempre que hable de “los empresarios”, sí, no estaré hablando de todos los empresarios sino de algunos empresarios.

[7] Los empresarios ciertamente han encontrado nuevos márgenes para negociar y defender sus intereses frente al gobierno. El aumento del costo de corrupción no parece ser “intolerable”. México es tierra fértil para las ganancias extraordinarias: el 1%, de todos modos, gana muy bien.


Gracias a Claudio Lomnitz por el contexto histórico del tema.

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